Uzasadnienie
W dniu 13 sierpnia 2024 r. K. J. złożył do Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] za pośrednictwem wiadomości e-mail wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - ilości wydanych przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji zgodnie z art. 189k ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023. 775) o udzieleniu ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez: odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części; umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części - w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 1 sierpnia 2024 r." Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji strona skarżąca wskazała przesłanie odpowiedzi na wniosek na wskazany adres wnioskodawcy za pośrednictwem operatora pocztowego.
Pismem z dnia 01 kwietnia 2026 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia i udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony przez stronę skarżącą w dniu 13 sierpnia 2024 r. zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167, dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
- 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Wobec powyższego skarżący wniósł o:
- 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia prawomocnego zakończenia postępowania i zwrotu akt administracyjnych;
- 2) stwierdzenie, że ww. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzenie organowi grzywny - zgodnie z art. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w wysokości 1500 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 1300 zł.;
- 4) wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. i poinformowanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego o istotnych naruszeniach prawa przez Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] polegających na znacznym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy (ponad 596 dni);
- 5) zasądzenie od Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Według skarżącego do dnia wniesienia skargi wniosek z dnia 13 sierpnia 2024 r. nie został załatwiony w formie przewidzianej prawem, gdyż Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w P. nie udostępnił stosownych informacji publicznych, przez co pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi w dniu 27 sierpnia 2024 r. oraz do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań w sprawie, w szczególności nie udzielił odpowiedzi na wniosek, nie wydał decyzji administracyjnej ani nie umorzył postępowania. Jednocześnie okres jaki upłynął od dnia wystąpienia z wnioskiem, jak i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych pozostawienie wniosku bez rozpoznania (ponad 596 dni, tj. 19 miesięcy j 19 dni na dzień wniesienia skargi do Sądu) świadczyły, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji skarżący zwrócił się o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 1500 zł oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1.300 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że wskutek prawdopodobnego przeoczenia wiadomość skarżącego przez pracownika Kancelarii wiadomość ta, która nadeszła po godzinach pracy Urzędu (o godz. 17:28), nie została wydrukowana w konsekwencji czego nie dokonano jej rejestracji w rejestrze korespondencji przychodzącej i tym samym nie nadano biegu sprawie. Niezwłocznie po powzięciu wiadomości o zaistniałym uchybieniu (tj. po wpływie niniejszej skargi), organ wygenerował żądane dane statystyczne. W dniu 2 kwietnia 2026 r. informacja publiczna została przekazana skarżącemu zarówno za pośrednictwem systemu e-Doręczeń, jak i listem poleconym wysłanym za pośrednictwem operatora pocztowego na wskazany adres domowy.
Tym samym stan bezczynności ustał, co na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powinno skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji. Zwłoka w udzieleniu odpowiedzi była obiektywnie długa, ale nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa. Organ nie zatajał informacji celowo i nie prowadził "gry na zwłokę", o czym świadczyło zrealizowanie wniosku w dniu 2 kwietnia 2026 r. Organ wniósł o oddalenie wniosków o nałożenie grzywny (1.500 zł) oraz przyznanie sumy pieniężnej (1.300 zł). Dodatkowo zaznaczył, że wdrożył zaktualizowany system Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją (EZD), co systemowo zmniejszyło prawdopodobieństwo powstania podobnych błędów w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 roku, poz. 143 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.").
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia określonej czynności, a takiej czynności nie podejmuje. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust.1 u.d.i.p.), 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Inspektorzy Transportu Drogowego są podmiotami zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu (tak np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 625/16, LEX nr 2337691; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 957/14, LEX nr 1819287). Do tej grupy podmiotów zalicza się Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...].
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19, CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku K. J. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 sierpnia 2024 r. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie otrzymał odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni. Organ przyznał, iż doszło do uchybienia ustawowego terminu na udostępnienie informacji wyłącznie z powodu incydentalnego błędu techniczno-organizacyjnego o charakterze ludzkim. Organ w odpowiedzi na wniosek z dnia 13 sierpnia 2024 r. wystosował do skarżącego pismo w dniu 2 kwietnia 2026 roku. W związku z powyższym, skoro obowiązany organ udzielił odpowiedzi na wniosek po terminie 14 dni od jego wpływu, należało stwierdzić, że istniały podstawy do formułowania przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Sąd analizując akta sprawy, stwierdza, że skarga jest zasadna. Podmiot zobowiązany, jakim bez wątpienia jest Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], będący organem władzy publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie odpowiedział w adekwatnym zakresie do tego, w jakim zadane we wniosku pytanie dotyczyło informacji publicznej, którą dysponował.
Mając na uwadze przepisy oraz okoliczności sprawy, Sąd uznał, że w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ jako adresat wniosku z dnia 13 sierpnia 2024 roku nie zareagował na zgłoszone żądanie i dopiero po dniu wniesienia skargi organ zareagował w sposób zgodny z u.d.i.p., a więc wcześniej pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 sierpnia 2024 r., o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało umorzyć z uwagi na fakt, iż sporna informacja została udostępniona skarżącemu w dniu 2 kwietnia 2026 r., o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji wyroku.
Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, miało rażący charakter, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W niniejszej sprawie postępowanie organu było w oczywisty sposób niewłaściwe, gdyż nie miał on usprawiedliwionych podstaw, aby zaniechać załatwienia wniosku skarżącego. Sąd uwzględnił, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla przypadków długotrwałej bierności organów o niezaprzeczalnym charakterze pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd dopatrzył się w działaniu organu takiego właśnie traktowania wnioskodawcy. Jednocześnie Sąd uznał, że stanowisko organu nie zasługiwało na aprobatę.
Sąd przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala na miarkowanie jej wysokości, w szczególności z uwzględnieniem stopnia winy organu oraz celu w postaci zmobilizowania organu do podjęcia działania i rozpoznania wniosku.
W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, Sąd uznał orzeczoną wysokość grzywny za adekwatną i wystarczającą do osiągnięcia założonych celów prewencyjnych. Fakt wymierzenia grzywny za bezczynność powinien stanowić dla organu wyraz dezaprobaty jego niewłaściwego działania oraz zmobilizować organ do terminowego realizowania wynikających z przepisów prawa obowiązków. Instytucje z art. 149 § 2 p.p.s.a. (grzywna i suma pieniężna) mają charakter prewencyjno-dyscyplinujący wobec organu, a nie odszkodowawczy wobec strony. Z uwagi na fakt, że wymierzono organowi grzywnę sąd uznał, że nie było potrzeby w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasądzenie dodatkowej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.
W ocenie Sądu wniosek o skierowanie postanowienia sygnalizacyjnego do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (art. 155 § 1 p.p.s.a.) nie był uzasadniony. Uchybienie organu miało charakter jednostkowy i incydentalny. Nie stanowiło ono przejawu systemowych nieprawidłowości w funkcjonowaniu Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...], tym bardziej w świetle zaktualizowanych i ulepszonych procedur elektronicznego obiegu dokumentów.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt V sentencji wyroku).
Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane w trybie uproszczonym – co miało miejsce w niniejszej sprawie.