Uzasadnienie
W. W., redaktor naczelny portalu internetowego "[...]", (dalej: "skarżący") wnioskiem z 27 lutego 2026 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta G. (dalej: "burmistrz", "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przeniesienia budynku biblioteki miejskiej oraz wydatków poniesionych na organizację i uruchomienie nowej lokalizacji.
Informacja ta miała dotyczyć podstawy i zakresu przedsięwzięcia, prac przygotowawczych i adaptacyjnych (dokumenty i rozliczenia), wyposażenia i zakupów związanych z uruchomieniem nowej lokalizacji, organizacji przenosin (transport/usługi/ prace własne), zestawienie wydatków w tabeli (klasyfikacja budżetowa i jednostka ujmująca wydatek), źródła finansowania.
Skarżący 25 marca 2026 r. wywiódł skargę na bezczynność burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o:
- - stwierdzenie, że burmistrz dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej,
- - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, a w zakresie w jakim organ uznałby to za niemożliwe - do wydania aktu przewidzianego prawem w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi,
- - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - wymierzenie organowi grzywny na podstawie w art. 149 § 2 p.p.s.a.,
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia i nie zawiadomił go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Tym samym organ dopuścił się bezczynności, gdyż termin do załatwienia wniosku upłynął w dniu 13 marca 2026 r.
Decyzją z 1 kwietnia 2026 r. burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na stwierdzenie nadużycia prawa do informacji publicznej, polegające na uporczywym, wielokrotnym składaniu wniosków, dezorganizujących pracę organu i mających charakter działań szykanujących.
W odpowiedzi na skargę burmistrz wniósł o jej oddalenie.
Zaznaczył, że przedmiotowy wniosek wpłynął 27 lutego 2026 r. i przed przekazaniem skargi do sądu udzielił skarżącemu odpowiedzi na tenże wniosek obejmujący szeroki zakres przedmiotowy.
Burmistrz wyjaśnił, że opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi wynikało ze szczegółowości żądania i intensywności składanych przez skarżącego wniosków. Podał, że w 2026 r. skarżący złożył 19 wniosków, a w ostatnim kwartale 2025 r. 17 wniosków, z których każdy zawierał przynajmniej kilka pytań, a ich szczegółowość była na poziomie wniosku będącego przedmiotem skargi.
Podał, że w Urzędzie Miasta G. zatrudnionych jest 13 pracowników, a odpowiedzi na składane systematycznie w dużej ilości wnioski, obejmujące szeroki zakres przedmiotowy, stanowią aktualnie główny przedmiot ich zadań. Paraliżuje to pracę całego urzędu, uniemożliwiając realizację pozostałych obowiązków. Ocenił, że ilość złożonych wniosków, z których prawie każdy wymagał obszernej, szczegółowej i przetworzonej informacji, wskazuje na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji.
Zdaniem organu, składane wnioski mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnień w funkcjonowaniu organu ze względu na istniejący konflikt między organem a skarżącym. Zaznaczył, że skarżący tworzy dwa profile na platformie Facebook dotyczące miasta, na których publikuje satyryczne filmiki dotyczące miasta. Dodał, że skarżący kierował do przedstawicieli organu korespondencję, zawierającą sformułowania o charakterze presyjnym i zapowiadał działania personalne wobec osób pełniących funkcje publiczne. Składane wnioski nie służą więc usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzą w realizację tych zadań. Postępowanie skarżącego prowadzi do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie dochodzi do nadużycia prawa w uzyskaniu informacji publicznej.
W pismach procesowych z 5 maja 2026 r. i 6 czerwca 2026 r. skarżący podtrzymał skargę. Ustosunkował się ponadto do twierdzeń organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, wywodząc, że postępowanie sądowoadministracyjne nie dotyczy merytorycznej legalności odmowy, lecz bezczynności organu. Nadto burmistrz po raz kolejny wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.").
Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).
Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").
W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
W sprawie nie jest sporne, że żądane przez skarżącego informacje, dotyczące wydatkowania środków publicznych związanych ze zmianą siedziby biblioteki miejskiej oraz stosownych dokumentów umożliwiających tę zmianę, są informacją publiczną.
Nie jest również kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego, co do zasady, do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jako organu władzy publicznej.
Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Stwierdzenie bowiem, że wniosek obejmował informację publiczną oznacza w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie. Brak podjęcia stosownych działań jest równoznaczny z pozostawaniem organu w bezczynności.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 27 lutego 2026 r., termin odniesienia się do wniosku minął zatem 13 marca 2026 r. W ustawowym terminie 14 dni organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji ani nie podjął żadnych innych działań. Organ dopiero decyzją z 1 kwietnia 2026 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej.
W związku z tym skarga na dzień jej wniesienia tj. 25 marca 2026 r. była zasadna.
Bezczynność organu ustała jednak przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, ponieważ po jej wniesieniu (1 kwietnia 2026 r.) organ wydał decyzję w przedmiocie wniosku.
W sytuacji ustania bezczynności sąd rozstrzyga sprawę biorąc za podstawę stan faktyczny istniejący w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1789/16, CBOSA).
W takich przypadkach sąd umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.
W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie sądu przedstawiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż za nie można uznać tego, że w sprawie została kolejny raz wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Nadto decyzja rozpoznająca wniosek, choć wydana po upływie terminu przewidzianego ustawą, nie uchybiała przepisom u.d.i.p. w sposób drastyczny. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.
Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27.03.2013 r. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu.
Z tych samych przyczyn sąd nie wymierzył organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt III wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.