Uzasadnienie
S. B. (dalej również jako "skarżąca") wnioskiem z 18 czerwca 2025 r. zwróciła się do Wójta Gminy Kętrzyn (dalej również jako "wójt", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w związku z przebudową drogi gminnej poprzez odpowiedzi na następujące pytania:
1/ czy wykonawca robót budowlanych w ramach przetargu zgłaszał do gminy zamiar wykorzystania kruszywa jako materiału do budowy podbudowy dróg lub poboczy;
2/ czy został w tej sprawie podpisany aneks do umowy, który formalnie dopuszczał użycie tego materiału tj. nie pochodzącego z nowych zasobów, a z rozbiórki lub wcześniejszych warstw;
3/ czy decyzja o jego wykorzystaniu została udokumentowana w postaci zgody inwestora (gminy);
4/ czy wykorzystanie tego materiału wpłynęło na zakres kosztorysu inwestycji, czyli czy zmniejszyło koszty zakupu nowego materiału, a tym samym zwiększyło zysk wykonawcy;
5/ jeśli nie było zgody gminy ani odpowiedniego aneksu, to jakie kroki zostały podjęte przez gminę po uzyskaniu pisemnego oświadczenia wykonawcy o faktycznym wykorzystaniu tego materiału.
Na żądanie organu skarżąca 4 lipca 2025 r. doprecyzowała wniosek wskazując m. in. numer zamówienia publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wójt w piśmie z 10 lipca 2025 r. poinformował skarżącą, że sprawa dotycząca przywłaszczenia urobku została rozpatrzona przez prokuraturę, która 28 kwietnia 2025 r. odmówiła wszczęcia dochodzenia. W postępowaniu tym wyjaśniono wszelkie okoliczności związane z pozyskaniem, jak również wykorzystaniem przedmiotowego urobku.
Argumentacja ta została powtórzona w piśmie organu z 31 lipca 2025 r.
Pismem z 27 marca 2026 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu wnosząc o:
- - zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni;
- - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - wymierzenie organowi grzywny
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pytania dotyczyły dokumentowania robót, aneksów do umów oraz wpływu wykorzystania materiału na koszt inwestycji. Powoływanie się przez organ na odmowę wszczęcia postępowania przez prokuraturę, nie zwalnia go z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu.
W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o oddalenie skargi i nie wymierzanie grzywny. Równocześnie dołączona została korespondencja między organem a skarżącą, z której wynika, że wójt 31 lipca 2025 r., skierował do skarżącej pismo, które w jego ocenie było odpowiedzią na ponowne wezwanie do udzielenia informacji publicznej.
Pismem z 22 kwietnia 2026 r. pełnomocnik organu wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi udzielenie skarżącej odpowiedzi na wniosek. Do powyższego wniosku dołączone zostało pismo skierowane do skarżącej, w którym na cztery pierwsze pytania udzielono odpowiedzi "NIE", natomiast odnośnie do pytania piątego stwierdzono, że "nie stanowi informacji publicznej".
Skarżąca w piśmie z 28 kwietnia 2026 r. zanegowała stanowisko organu, dotyczące tego, że pytanie nr 5 nie stanowi informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność.
Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi, wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Nie budzi wątpliwości w sprawie, że Wójt Gminy Kętrzyn należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, okoliczność ta z resztą nie była negowana na żadnym etapie niniejszego postępowania.
Sporne jest natomiast to, czy żądana przez skarżącą informacja zawarta w pytaniu nr 5 stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA: z 22.06.2018 r. I OSK 218/18, 30.09.2015 r. I OSK 2093/14 – wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w CBOSA).
Informacją publiczną jest więc informacja nie tylko o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. dotyczącej wypełniania zadań publicznych i realizowania celów publicznych, ale również o ich majątku i sposobie gospodarowania mieniem komunalnym.
Żądana w pytaniu nr 5 informacja, dotyczy ewentualnej reakcji organu gminy na wykorzystanie bez stosownych dokumentów i zgody gminy materiału będącego jej własnością tj. kruszywa.
Sąd podziela stanowisko judykatury, że jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym, będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. (por. wyroki: WSA w Opolu z 10.10.2016 r. II SAB/Op 70/16; WSA we Wrocławiu z 16.12.2021 r. IV SA/Wr 377/21, 7.08.2025 r. I SAB/Sz 62/25).
W świetle przepisów u.d.i.p. na równi z wydatkowaniem środków pieniężnych usytuować należy zaniechanie osiągnięcia ewentualnych korzyści materialnych dla gminy, czy też czynności mające te korzyści przysporzyć.
Zauważyć należy, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć trzeba, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, w tym pożytków uzyskiwanych z dysponowania majątkiem publicznym; mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny, tym bardziej gdy chodzi o pożytki pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym.
W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zapewnienie obywatelom wiedzy na ten temat (por. np. wyrok z 2.03.2023 r. III OSK 2399/21).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sprawie obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej), tym samym wójt do którego skierowano przedmiotowy wniosek, powinien podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.
Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można więc mówić, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 18 czerwca 2025 r., odpowiedzi (bardzo lakonicznej) na cztery z pięciu pytań udzielono dopiero 22 kwietnia 2026 r., związku z tym skarga na dzień jej wniesienia (27 marca 2026 r.) była zasadna.
W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że w ocenie sądu orzekającego w sprawie pytanie nr 5 dotyczyło również informacji publicznej. Pytanie to nabiera szczególnego znaczenia, gdy się zestawi je z odpowiedziami na pierwsze cztery pytania, z których wynika, że jeżeli wykonawca wykorzystywał kruszywo to mógł to czynić bez wiedzy gminy.
Do sprawy niczego nie wnosi fakt odmowy wszczęcia postępowania przez prokuraturę, gdyż istotą niniejszego postępowania jest to, że wójt nie udostępnił skarżącej żądanej informacji publicznej oraz nie wydał decyzji odmownej, dlatego też sąd zobowiązał organ do rozpoznania pkt 5 wniosku z 18 czerwca 2025 r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie I. wyroku.
Bezczynność organu, co do czterech pierwszych pytań ustała jednak przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, ponieważ po jej wniesieniu (27 marca 2026 r.) organ w sposób bardzo lakoniczny, ale odpowiedział na pytania skarżącej.
W sytuacji ustania bezczynności (co czterech pytań) sąd rozstrzyga sprawę biorąc za podstawę stan faktyczny istniejący w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1789/16, CBOSA).
W takich przypadkach sąd umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt II. wyroku.
W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie sądu przedstawiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III. wyroku.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni, gdyż organ za każdym razem reagował na wnioski skarżącej. Zestawienie dat skierowania wniosku do organu (18 czerwca 2025 r.) i udzielenie odpowiedzi na cztery pytania (22 kwietnia 2026 r.) jest do pewnego stopnia mylące, gdyż wójt mógł pozostawać w przekonaniu, że pismem 31 lipca 2025 r. zakończył sprawę dotyczącą wniosku skarżącej. Było to przekonanie błędne, ale jednocześnie wskazujące na to, że organowi nie można przypisać rażącego naruszenia prawa.
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27.03.2013 r. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu.
Z tych samych przyczyn sąd nie wymierzył organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt IV wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V wyroku).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.