Uzasadnienie
W dniu 9 lipca 2026 r. M. G. (dalej: "skarżąca"), wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy P. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazała, że 11 marca i 4 maja 2019 r. zwracała się drogą elektroniczną do Urzędu Gminy z prośbą o interwencję w sprawie śmieci zalegających na działce sąsiadującej z jej miejscem zamieszkania. Zadeklarowała, że posprząta wysypisko, jeżeli gmina podstawi kontener. Następnie wnioskiem z 11 sierpnia 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), z zapytaniem:
- 1. Jakie działania podjęła gmina w związku z jej zgłoszeniami?
- 2. Czy wydano decyzje administracyjne lub wezwania wobec właściciela działki?
- 3. Czy przeprowadzono kontrolę na działce? Proszę o udostępnienie protokołu.
- 4. Jakie działania planuje gmina podjąć w najbliższym czasie?
Skarżąca zarzuciła, że organ nie zareagował w żaden sposób na złożony wniosek. W dniu 13 czerwca 2026 r. skarżąca wystosowała do organu pismo zatytułowane "Ostateczne wezwanie do usunięcia bezczynności", w którym wyznaczyła dodatkowy termin na realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ utrzymał stan całkowitej bierności nie reagując na wezwanie. Skarżąca akcentowała, że od złożenia wniosku minęło blisko 10 miesięcy. Takie opóźnienie paraliżuje konstytucyjne prawo obywatela do informacji.
Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 11 sierpnia 2025 r.; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej, adekwatnej do stopnia zawinienia wysokości i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z udzieleniem informacji skarżącej, a w przypadku rozpatrzenia sprawy o oddalenie skargi. Organ oświadczył, że w związku ze zgłoszeniami skarżącej podejmował w 2019 r. czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy. W szczególności przeprowadzono wizje terenowe, wezwano właściciela nieruchomości do uporządkowania terenu, a w toku dalszych czynności sprawę zgłoszono również do Posterunku Policji. Dokumentację dotyczącą podejmowanych wówczas czynności załączono do odpowiedzi na skargę.
Dalej organ stwierdził, że wnioskowana informacja publiczna dotyczy osobistej sprawy skarżącej prowadzonej w następstwie jej zgłoszeń i dostęp do dokumentacji tej sprawy powinien następować w trybie art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś na podstawie przepisów u.d.i.p. W przypadku zamiaru skorzystania z uprawnień wynikających z art. 73 k.p.a. możliwe jest złożenie stosownego wniosku o udostępnienie akt sprawy. Organ zaznaczył, że pomimo powziętych wątpliwości co do właściwego trybu udostępnienia żądanych informacji i dokumentów, udzielił skarżącej odpowiedzi przed przekazaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi nie wynikało z zamiaru pozostawienia wniosku bez rozpoznania ani odmowy realizacji prawa do informacji, lecz było związane zarówno z koniecznością oceny właściwego trybu prawnego rozpoznania żądania, jak i z koniecznością równoległego rozpatrywania licznych innych wniosków kierowanych w tym okresie przez skarżącą.
Organ wskazał, że w okresie od 2 lipca 2026 r. do 17 sierpnia 2026 r. skarżąca skierowała do gminy łącznie 37 wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz zapytań prasowych, obejmujących łącznie 491 pytań i żądań udostępnienia informacji lub dokumentów. W przeliczeniu na 33 dni robocze przypadające w analizowanym okresie odpowiada to średnio blisko 15 pytaniom lub żądaniom na każdy dzień roboczy tego okresu. Realizacja powyższych wniosków wymagała zaangażowania pracowników różnych komórek organizacyjnych Urzędu, w tym wyszukania i analizy dokumentacji, pozyskiwania informacji ze stanowisk merytorycznych oraz przygotowywania dokumentów do udostępnienia. Skala i częstotliwość kierowanych w tym okresie wniosków stanowiły tym samym istotne dodatkowe obciążenie organizacyjne Urzędu. Organ podkreślił, że przywołane okoliczności nie są wskazywane jako podstawa ograniczenia prawa skarżącej do informacji ani jako usprawiedliwienie niewykonania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stanowi natomiast okoliczność faktyczną, która - w ocenie organu - powinna zostać uwzględniona przy ocenie przyczyn, charakteru i stopnia ewentualnego naruszenia terminu. W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia przez Sąd bezczynności, organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W replice do odpowiedzi na skargę skarżąca podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Zwróciła uwagę, że podnoszone przez organ okoliczności zwłoki nie stanowią racjonalnego wyjaśnienia dla zasadniczej części bezczynności. Zdarzenia z lipca i sierpnia 2026 r. nie mogą stanowić bowiem przyczyn zaniechania, które rozpoczęło się w sierpniu 2025 r. Podała, że właścicielem nieruchomości objętej zgłoszeniami z 2019 r. jest jej ojciec. Okoliczność ta stanowi osobisty kontekst pierwotnego zgłoszenia, jednak nie przesądza automatycznie o charakterze informacji żądanych sześć lat później. Sam fakt, że obywatel posiada osobisty interes w poznaniu określonej informacji, nie powoduje automatycznie, że informacja dotycząca działalności organu publicznego traci swój przedmiotowy charakter. Dostrzegła, że organ nie wskazuje jakie konkretnie postępowanie administracyjne miałoby stanowić podstawę zastosowania art. 73 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej przekazane jej przez organ pismo z 17 sierpnia 2026 r. nie odpowiada na wszystkie elementy wniosku.
Organ nie wskazał: jakie konkretnie działania zostały podjęte, jakie wezwania sporządzono czy wydano decyzje, jaka była treść lub wynik kontroli, jakie działania były planowane dalej. Organ nie przedstawił żądanych kopii dokumentów. Zauważyła, że w odpowiedzi na skargę organ przedstawił już więcej informacji, czego nie uczyniono przez około rok od złożenia wniosku. W ocenie skarżącej przebieg sprawy wykracza poza zwykłe, usprawiedliwione przekroczenie ustawowego terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności oraz czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W rzeczonej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Cytowana ustawa przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej - udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy.
Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przyjmuje się też, że podmiot zobowiązany jest zwolniony z obowiązku udostępniania żądanych informacji publicznych, jeżeli wykaże, że wnioskodawca jest już w ich posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 225/22, publ. w CBOSA).
Reasumując, w orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 84/22, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wniosek skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też kwestionowane w sprawie, że wniosek wpłynął do organu 11 sierpnia 2025 r. W dniu 13 czerwca 2026 r. skarżąca dodatkowo wezwała organ do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi. Jednak organ nie zareagował na te wnioski. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, która wpłynęła do organu 13 lipca 2026 r., organ wystosował pismo do skarżącej datowane 17 sierpnia 2026 r. W piśmie tym poinformowano skarżącą, że żądania zawarte w piśmie z 11 sierpnia 2025 r. nie stanowią wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., więc wniosek ten nie podlega rozpoznaniu w trybie tej ustawy. Organ wskazał skarżącej, że żądanie uzyskania informacji i dokumentacji odnoszących się do indywidualnej sprawy konkretnej osoby fizycznej i jej nieruchomości nie dotyczy informacji o sprawie publicznej.
Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że zgłoszenia z 11 marca i 4 maja 2019 r. nie pozostały bez reakcji. Oświadczył, że podejmowane były czynności zmierzające do ich weryfikacji oraz ustalenia stanu faktycznego. Tym samym stwierdzenie o braku działań ze strony gminy nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji pozostającej w posiadaniu Urzędu.
Odnosząc treść przytoczonego pisma z 17 sierpnia 2026 r. do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić pozostaje, że zajęte w nim stanowisko organu jest błędne. Niezasadne pozostaje przekonanie organu, że do wniosku skarżącej nie miała zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i że skarżąca domagała się dostępu do akt sprawy, z którego może skorzystać w trybie k.p.a. Organ nie wykazał, że prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie objętym wnioskiem dostępowym, którego stroną byłaby skarżąca. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
Tym samym inne podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, nie mają prawa dostępu do tych akt na zasadzie wskazanego przepisu. Podmioty te mają natomiast, na zasadzie art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p, prawo dostępu do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. dotyczącej prowadzonego przez organ władzy publicznej postępowania związanego z realizacją powierzonych temu organowi zadań publicznych.
Właściwość organu wykonawczego gminy do podejmowania z urzędu władczych działań zmierzających do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania wynika z treści art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zgodnie z którymi posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl ust. 2 z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Stosownie do art. 26a ust. i ustawy o odpadach w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Przepisy te potwierdzają, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył realizacji zadań publicznych, a tym samym podlegał załatwieniu w trybie u.d.i.p.
W wyroku z 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2888/12 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy kwalifikacji informacji publicznej istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. W wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5207/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że "sprawa publiczna" to przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21, z 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1059/22, publ. w CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej w sferze zewnętrznej.
Reasumując, ponieważ organ wykonawczy gminy jest podmiotem władzy publicznej, to informacje na temat podjętych działań w sprawach należących do jego właściwości stanowią informację publiczną co do zasady.
Wobec złożonych uprzednio zgłoszeń o zaleganiu odpadów na wskazanym terenie, skarżąca miała prawo w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej do informacji czy i jakie działania podjęła gmina w związku ze zgłoszeniami oraz do żądanych dokumentów urzędowych, jeżeli sporządzone zostały w sprawie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Pkt 1-3 wniosku odpowiadał dyspozycji tych przepisów, podlegał zatem załatwieniu w trybie u.d.i.p.
Wyjaśnić pozostaje, że odróżnić należy żądanie dostępu do akt sprawy od dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z tezą uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014/3/37, żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie tej uchwały ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Przyjmuje się, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 i z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1521/15, publ. w CBOSA).
Inną kwestię stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie akt postępowania. Akta takie mogą niewątpliwie zawierać informacje publiczne, ale w trybie u.d.i.p. nie można żądać udostępnienia zbioru dokumentów składającego się na akta sprawy, ale konkretnych informacji. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej powyżej uchwale.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że akta postępowania mogą być zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które zawierają informację publiczną lub nie. W aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 757/12, publ. w CBOSA). Argument ten został następnie powtórzony w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13.
Z kolei w wyroku z 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 NSA podkreślił, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady sprawą publiczną nie są konkretne sprawy określonej osoby lub podmiotu (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, publ. CBOSA), tj. przedkładane przez strony dokumenty prywatne, wnioski. Jednak charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 listopada 2024 r.. sygn. akt II SAB/Ol 109/24; WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA).
Powyższe uwagi mają na celu podkreślenie, że uznanie, że akta postępowania jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa skarżącej do wystąpienia o udostępnienie konkretnej informacji publicznej na podstawie akt postępowania. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Wnioskodawca powinien wskazać o jaką konkretnie informację mu chodzi lub co ma być jej przedmiotem, aby organ mógł ocenić, czy dotyczy sfery faktów publicznych.
W rozpatrywanym przypadku w pkt 1-3 wniosku skarżąca domagała się konkretnych informacji i dokumentów na temat podjętych przez organ działań w oznaczonej sprawie, związanych z realizacją powierzonych organowi zadań publicznych. Wnioskowane informacje, w tym dokumenty urzędowe w formie zanonimizowanej, stanowią informacje publiczne, gdyż dotyczą form i metod realizacji zadań publicznych powierzonych organowi wykonawczemu gminy. Okoliczność, że zapytanie dotyczyło działań podejmowanych względem konkretnej działki i konkretnego podmiotu, a więc w sprawie indywidualnej, nie pozbawia żądanych informacji waloru informacji publicznej, gdyż zapytanie dotyczyło wyłącznie podania informacji na temat czynności podjętych przez organ, czyli dotyczyło sfery faktów publicznych. W wyroku z 12 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 4095/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że informacją publiczną są informacje o działaniach podmiotów publicznych podejmowane w relacji do podmiotów zewnętrznych, czyli m.in. obywateli.
Jedynie treść pkt 4. wniosku skarżącej z 11 sierpnia 2025 r. nie dotyczył sfery faktów, a tym samym informacji publicznej i organ nie miał obowiązku ich podawania w trybie u.d.i.p. W judykaturze i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe domaganie się od organu w trybie dostępu do informacji publicznej podania planowanych działań. Zwraca się uwagę w tym względzie na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16 i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępne w CBOSA). Dopóki określona informacja nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2881/17, dostępny w CBOSA).
Ustalenie, że wniosek w pkt 1-3 obejmował informacje publiczne oznacza, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Brak podjęcia takich działań jest równoznaczne z pozostawaniem organu w bezczynności. Dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1-3 wniosku, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Co do pkt 4. wniosku postępowanie należało umorzyć zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II. sentencji wyroku, gdyż w tym zakresie stanowisko organu wyrażone w piśmie z 17 sierpnia 2016 r., że żądanie nie stanowi wniosku o informację publiczną było zasadne, jednak z innych przyczyn niż w nim wskazane, co wyjaśniono powyżej.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 4016/19, publ. w CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Uwzględnić należy, że organ potwierdził wpływ wniosku dostępowego 11 sierpnia 2025 r. W aktach sprawy znajduje się również pismo skarżącej, które wpłynęło do organu 13 czerwca 2026 r., stanowiące ponaglenie organu do załatwienia wniosku dostępowego. Organ nie wyjaśnił w ogóle z jakich przyczyn nie zareagowano na wniosek i ponaglenie do końca czerwca 2026 r. Świadczy to o zlekceważeniu wniosku dostępowego i braku woli jego załatwienia. Dopiero tuż przed przekazaniem skargi na bezczynność organ wystosował do skarżącej pismo stanowiące odpowiedź na wniosek dostępowy.
W odpowiedzi na skargę organ próbował usprawiedliwić ponad roczną zwłokę koniecznością oceny właściwego trybu rozpoznania żądania oraz dużą liczbą wniosków skarżącej z okresu od 2 lipca 2026 r. do 17 sierpnia 2026 r. Nie tłumaczy to jednak z jakiego powodu organ pozostawał w 11-miesięcznej bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien był najpóźniej w terminie 14 dni od daty doręczenia mu wniosku udostępnić wnioskowane informacje lub wydać decyzję odmowną. W tym samym terminie organ powinien był ewentualnie poinformować skarżącą, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim załatwi wniosek. Organ zaniechał tego obowiązku i nie zareagował na pisma skarżącej, ignorując je całkowicie do czasu wywiedzenia skargi. Uniemożliwił w ten sposób skarżącej, przez okres ponad roku, realizację podmiotowego prawa publicznego jakim jest dostęp do informacji publicznej i to na ważny temat dla ochrony środowiska, jak i zdrowia mieszkańców.
Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie o wymierzeniu organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia rażącej bezczynności lub przewlekłości postępowania. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, CBOSA).
W ocenie Sądu oczywiste i długotrwałe zaniechanie organu wymaga dyscyplinowania organu do terminowego załatwiania sprawy. Wysokość orzeczonej grzywny mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna do stwierdzonych zaniedbań i naruszeń, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku.