Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 lipca 2026 r. W. W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza G. (dalej: "organ"), na podstawie art. 74 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, o udostępnienie dokumentacji dotyczącej postępowania [...] w zakresie odnoszącym się do odrzucenia oferty L.G., m.in. wezwań, korespondencji prowadzonej z tym podmiotem, złożonych dokumentów, dokumentów potwierdzających daty doręczeń, zawiadomienia o odrzuceniu oferty, protokołu postępowania.
W dniu 23 lipca 2026 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 9 lipca 2026 r., zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie nr [...] zostało unieważnione 7 lipca 2026 r. Zgodnie z art. 74 Prawa zamówień publicznych protokół postępowania jest jawny, natomiast załączniki do protokołu podlegają udostępnieniu m.in. po unieważnieniu postępowania. Nie istniała więc przeszkoda wynikająca z trwania postępowania, która uzasadniałaby nieudostępnienie żądanych dokumentów.
Skarżący zarzucił, że organ nie zareagował w ogóle na wniosek ani ponowne wezwanie z 15 lipca 2026 r. Zaniechanie organu uniemożliwia skarżącemu realizację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o działalności organu władzy publicznej. Zdaniem skarżącego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek był jednoznaczny, dotyczył dokumentacji konkretnego i zakończonego postępowania oraz wskazywał sposób przekazania dokumentów. Organ otrzymał nadto dodatkowe wezwanie, w którym ponownie wskazano podstawę żądania i zapowiedziano wniesienie skargi. Mimo tego organ nie podjął żadnej widocznej czynności i nie przekazał nawet informacji o przyczynach zwłoki. Całkowite zignorowanie zarówno pierwotnego wniosku, jak i ponownego wezwania uzasadnia wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Udokumentował, że zawiadomieniem z 16 lipca 2026 r., na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w skrócie: "u.d.i.p."), poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do 5 sierpnia 2026 r. z podanych w nim przyczyn. Skarżący potwierdził otrzymanie zawiadomienia, domagając się jego niezwłocznego wykonania w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Wniósł skargę 23 lipca 2026 r., kiedy zakomunikowany termin jeszcze nie upłynął. Odpowiedź na wniosek została ostatecznie wysłana skarżącemu 11 sierpnia 2026 r., tj. sześć dni po wyznaczonym terminie. Uchybienie to było następstwem incydentalnego przeoczenia. Nie było działaniem umyślnym, celowym ani nakierowanym na ograniczenie skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej Organ wyjaśnił, że skorzystał z możliwości art. 13 ust. 2 u.d.i.p. 16 lipca 2026 r., a więc przed upływem 14 dni od wpływu wniosku.
Organ zaznaczył, że spór prawny między stronami dotyczył kwalifikacji prawnej wniosku i właściwego trybu udostępnienia dokumentacji, tj. czy dokumentacja powinna zostać udostępniona w trybie art. 74 Prawa zamówień publicznych, czy w trybie u.d.i.p. Niezależnie od oceny, czy w odniesieniu do wszystkich żądanych dokumentów pierwszeństwo miał szczególny tryb określony w Prawie zamówień publicznych, korespondencja z 16 lipca 2026 r. dowodzi, że organ podjął czynności w sprawie, a skarżący był o nich poinformowany. Organ podniósł, że nawet gdyby Sąd stwierdził bezczynność, to brak jest podstaw do kwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa. Wobec wysłania odpowiedzi na wniosek 11 sierpnia 2026 r., zobowiązywanie organu do dokonania tej samej czynności stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Grzywna przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny.
W realiach sprawy jej wymierzenie byłoby nieproporcjonalne: opóźnienie trwało sześć dni, nie było celowe, organ wcześniej zawiadomił o przedłużeniu terminu, a obowiązek został wykonany. Nie występuje potrzeba dyscyplinowania organu.
W replice skarżący podtrzymał wniesioną skargę i wnioski o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Do oceny Sądu pozostawił czy i w jakim zakresie bezprzedmiotowy stał się wyłącznie wniosek o zobowiązanie organu do wykonania wniosku. Podniósł, że późniejsze wykonanie obowiązku nie usuwa potrzeby rozstrzygnięcia, czy wcześniej organ pozostawał w bezczynności. Skarżący oświadczył, że prostuje zawarte w skardze sformułowanie o niepoinformowaniu go przez organ o powodach opóźnienia i niewskazaniu nowego terminu realizacji wniosku. Wyjaśnił, że chodziło mu o to, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie przesądza jeszcze o skutecznym przesunięciu terminu. Zdaniem skarżącego nie można było automatycznie objąć całego żądania terminem z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, że nie twierdzi, że każdy element jego wniosku musiał podlegać wyłącznie przepisom Prawa zamówień publicznych.
Punkt dotyczący wskazania, które dokumenty nie zostały złożone albo zostały złożone po terminie, mógł wymagać udzielenia informacji przez organ, a nie wyłącznie przekazania istniejącego dokumentu. Nie zmienia to jednak faktu, że zasadnicza część wniosku obejmowała istniejące dokumenty stanowiące protokół albo jego załączniki. Według skarżącego organ powinien wykazać, dlaczego dokumenty objęte szczególną regulacją art. 73-74 P.z.p., znajdujące się w dokumentacji jednego, zakończonego już postępowania, nie mogły zostać udostępnione bez zbędnej zwłoki, zgodnie ze szczególnymi zasadami udostępniania tej dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w udostępnieniu dokumentów z postępowania prowadzonego według przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 793; w skrócie: "P.z.p."). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy postepowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 18 ust. 2 P.z.p.). Stosownie do art. 71 ust. 1 P.z.p. zamawiający dokumentuje przebieg postępowania o udzielenie zamówienia, sporządzając w jego toku protokół postępowania. W myśl art. 73 ust. 1 P.z.p. oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania z wykonawcami, zawiadomienia, wnioski, dowód przekazania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu postępowania.
Art. 74 ust. 1 P.z.p. stanowi, że protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek. Załączniki do protokołu postępowania udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnieniu postępowania (art. 74 ust. 2 P.z.p.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 P.z.p. wszystkie dokumenty, w tym dokumenty elektroniczne składane lub wykorzystywane dla celów prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, a także przeprowadzanych wstępnych konsultacji rynkowych, stanowiące załączniki do protokołu postępowania, są przechowywane w oryginalnej postaci i formacie, w jakich zostały sporządzone lub przekazane.
Zamawiający dokumentuje wszystkie istotne czynności oraz inne istotne zdarzenia w postępowaniu w zakresie komunikacji z wykonawcami oraz innymi podmiotami, a także w związku z udostępnianiem protokołu postępowania (art. 79 ust. 2 P.z.p). Na podstawie delegacji ustawowej z art. 80 P.z.p. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał rozporządzenie z 18 grudnia 2020 r. w sprawie protokołów postępowania oraz dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 2435), które określa sposób oraz formę udostępniania zainteresowanym protokołu postępowania wraz z załącznikami.
W myśl § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia zamawiający udostępnia wnioskodawcy protokół postępowania lub załączniki do protokołu niezwłocznie przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli udostępnienie protokołu postępowania lub załączników do protokołu postępowania albo ich części przy użyciu środków komunikacji elektronicznej byłoby utrudnione lub niemożliwe: 1) z przyczyn o charakterze technicznym, 2) z przyczyn wynikających z przepisów odrębnych, 3) w przypadku odstąpienia od wymagania użycia środków komunikacji elektronicznej z powodu zaistnienia jednej z sytuacji określonej w art. 65 ust. 1 ustawy, 4) w przypadku zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa - zamawiający niezwłocznie informuje o tym wnioskodawcę, wskazując, że udostępnienie, zgodnie z wyborem zamawiającego, może nastąpić przez wgląd w miejscu wyznaczonym przez zamawiającego, przesłanie za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320) lub za pośrednictwem posłańca.
Przytoczone przepisy regulują dostęp do informacji publicznych dotyczących dokumentacji z postępowania o udzielenie zamówienia i stanowią lex specialis względem tych unormowań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., w skrócie: "u.d.i.p."), których nie da się wzajemnie pogodzić. Relację między przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych ustaw regulujących dostęp do informacji mających taki charakter przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA". W uzasadnieniu do uchwały wyjaśniono, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami.
Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej, dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Jednak tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań - Wrocław 2007 r., s. 64-65)".
W związku z powyższym, skoro wniosek dotyczył protokołu i załączników do protokołu z postępowania o udzielenie zamówienia, to organ powinien załatwić wniosek niezwłocznie, a nie w terminie 14 dni, jak to określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1060/21, publ. w CBOSA). Jedynie pkt 6 wniosku nie dotyczył udostępnienia dokumentów, ale informacji. Skarżący wniósł tutaj o informację, które konkretnie wymagane dokumenty nie zostały złożone albo zostały złożone po terminie. Stwierdzić należy, że odpowiedź na to pytanie dawała żądana dokumentacja postępowania.
Zatem stosownie do § 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia zwłokę w udostępnieniu żądanych dokumentów z postępowania o udzielenie zamówienia mogły uzasadniać tylko przyczyny określone w tym przepisie i zamawiający miał obowiązek poinformować o nich wnioskodawcę niezwłocznie. Tym samym organ niezasadnie zastosował tryb z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. przedłużył termin do rozpoznania wniosku o prawie miesiąc, podając jako uzasadnienie znaczną liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej i ograniczone możliwości kadrowe. Szczególnie nietrafne było twierdzenie o konieczności zgromadzenia i zweryfikowania informacji znajdujących się w posiadaniu różnych komórek organizacyjnych. Z treści art. 79 ust. 1 i 2 P.z.p. wynika wyraźnie, że zamawiający w ramach prowadzonego postępowania gromadzi i przechowuje wszelkie dokumenty związane z tym postępowaniem. Stosownie do tego unormowania dokumentacja dotycząca postępowania o udzielenie zamówienia powinna znajdować się w jednym miejscu.
Zgodzić należy się więc ze skarżącym, że w czasie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Jednak w dniu 11 sierpnia 2026 r. organ załatwił wniosek w całości, co potwierdził skarżący. W sytuacji ustania bezczynności przed rozpatrzeniem skargi Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie zarzucanej bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16 i wyrok NSA z 7 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 2058/25, publ. w CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. W rzeczonej sprawie poddanej kontroli Sądu nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, organ nie dopuścił się nadto zaniedbań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tym miejscu wskazać pozostaje, że w orzecznictwie podaje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19, dostępne w CBOSA).
W ocenie składu orzekającego Sądu organowi można przypisać jedynie błędną interpretację przepisów, a nie celowe ignorowanie wniosku. Organ zareagował na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w przekonaniu, że jest to działanie właściwe i tryb postępowania odpowiedni. Przepisy nie są tutaj jednoznaczne, wymagają wykładni, z tego względu nie można uznać oczywistego naruszenia przepisów.
Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 i 4 wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu do terminowego załatwiania spraw.
Natomiast suma pieniężna ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ w CBOSA). W wyroku z 24 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 379/25, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy".
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu choć oczywiste, nie wymagało dyscyplinowania organu. Organ w stosunkowo krótkim czasie sam podjął działanie przepisane prawem, usprawiedliwiając opóźnienie w załatwieniu wniosku. W ocenie Sądu wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej nie zasługiwał na uwzględnienie również z tej przyczyny, że skarżący nie podniósł żadnych negatywnych skutków zarzucanej zwłoki w załatwieniu wniosku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, nie wymaga dyscyplinowania organu do terminowego załatwiania sprawy, poprzez wymierzenie grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a.