Uzasadnienie
W dniu 18 maja 2026 r. D. P. (dalej jako: "strona", "skarżący") złożył do Urzędu Miejskiego w [...] - Burmistrza [...] (dalej jako: "organ") wniosek o udostępnienie skanów wszystkich dokumentów wytworzonych, wydanych lub podpisanych przez Burmistrza w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r., na których podpis Burmistrza został odwzorowany mechanicznie za pomocą pieczęci faksimile (faksymile).
W odpowiedzi na wniosek z dnia 18 maja 2026 r., w piśmie z dnia 28 maja 2026 r. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź została już udzielona w piśmie z dnia 9 kwietnia 2026 r.
W piśmie zaś z dnia 9 kwietnia 2026 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 marca 2026 r., w tym na żądania udostępnienia następujących informacji: w pkt 2. Pełen wykaz (spis/rejestr) wszystkich dokumentów, na które naniesiono przedmiotowe faksymile w okresie od 1 stycznia 2025 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, wraz ze wskazaniem rodzaju dokumentu, jego daty oraz przedmiotu sprawy oraz w pkt 3. Udostępnienie skanów wszystkich dokumentów wymienionych w punkcie powyższym (wytworzonych od 01.01.2025 r.) przy czym dopuszcza się anonimizację danych osobowych osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych.
W odpowiedzi na żądanie z pkt 2 organ udzielił informacji, że w Urzędzie Miejskim nie ma takiego rejestru. W odpowiedzi na żądanie z pkt 3 organ poinformował skarżącego, że w związku z faktem, że Urząd Miejski nie prowadzi takiego rejestru nie ma możliwości udostępnienia skanów dokumentów.
Pismem z 8 czerwca 2026 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 18 maja 2026 r., dotyczącym udostępnienia dokumentów opatrzonych faksimile podpisu Burmistrza. Wniósł o:
- 1. Stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
- 2. Zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku i udostępnienia żądanych informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.
- 3. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w swoich odpowiedziach wprost przyznaje, że nie posiada rejestru, nie prowadzi ewidencji i nie posiada dokumentu regulującego zasady stosowania faksimile. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy jest naruszeniem podstawowych zasad obiegu dokumentacji w jednostce samorządu terytorialnego. Wnioskowanie o udostępnienie dokumentów jest próbą wymuszenia na organie powrotu do standardów praworządności i przejrzystości, których organ aktualnie nie zachowuje.
Strona podkreśliła, że organ nie wykazał, aby żądane dokumenty stanowiły informację przetworzoną, ani aby ich udostępnienie naruszało dobra chronione prawem. W obliczu ryzyka, jakie niesie ze sobą niekontrolowane użycie faksimile (potwierdzone opinią grafologiczną), skarga jest w pełni uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 18 maja 2026 r., w piśmie z dnia 28 maja 2026 r. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź została już udzielona w piśmie z dnia 9 kwietnia 2026 r.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej z dnia 18 maja 2026 r. (na który organ udzielił odpowiedzi odmownej w piśmie z dnia 28 maja 2026 r., twierdząc, że wnioskowanych dokumentów nie udostępni).
W załączonym do odpowiedzi na wezwanie piśmie procesowym z 2 lipca 2026 r. skarżący podniósł, że odesłanie przez organ w maju do odpowiedzi kwietniowej ("nie mamy rejestru") w sytuacji, gdy skarżący żądał kopii dokumentów źródłowych, jest jawnym przyznaniem się do bezczynności. Organ posiada te dokumenty w swoich segregatorach, teczkach spraw i archiwum. Fakt, że organ nie zadał sobie trudu ich skatalogowania w formie rejestru, nie oznacza, że te dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Twierdzenie pełnomocnika, że sprawa została załatwiona, godzi według strony w powagę Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Determinuje to zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej.
W rzeczonej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Następnie wskazania wymaga, że informacje, o udostępnienie których wnosiła strona skarżąca, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Uszczegółowienie przywołanej normy konstytucyjnej ma miejsce właśnie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podkreślić przy tym należy, że pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 865/21; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. III OSK 2875/22, publ. CBOSA).
Powyższe wskazuje, że dane, o które wnioskowała strona, niewątpliwie stanowią informację publiczną w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zatem organ, będący adresatem wniosku i posiadający taką informację, zobowiązany jest do udostępnienia jej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia. Jednakże, jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl zaś art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Regulacja powołanego art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. W przepisach art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca dopuścił odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., którego zastosowanie uzasadniać będzie brak po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku (por. wyrok NSA z 17 maja 2024 r., sygn. III OSK 563/23, publ. CBOSA).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy przy tym do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. II SAB/Wa 522/23, publ. CBOSA).
Z przytoczonych unormowań wynika, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma obowiązek ustosunkować się do żądania wnioskodawcy, czy to przez udostępnienie wnioskowanej informacji, czy wydanie decyzji odmownej albo pisma informacyjnego - w terminie 14 dni od wpływu wniosku do organu. W rozpatrywanym przypadku wniosek skarżącego został złożony 18 maja 2026 r. Dotyczył on skanów wszystkich dokumentów wytworzonych, wydanych lub podpisanych przez Burmistrza w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r., na których podpis Burmistrza został odwzorowany mechanicznie za pomocą pieczęci faksimile (faksymile).
W odpowiedzi na wniosek z dnia 18 maja 2026 r., w piśmie z dnia 28 maja 2026 r. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź została już udzielona w piśmie z dnia 9 kwietnia 2026 r.
W piśmie zaś z dnia 9 kwietnia 2026 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 marca 2026 r., w tym na żądania udostępnienia następujących informacji: w pkt 2. Pełen wykaz (spis/rejestr) wszystkich dokumentów, na które naniesiono przedmiotowe faksymile w okresie od 1 stycznia 2025 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, wraz ze wskazaniem rodzaju dokumentu, jego daty oraz przedmiotu sprawy oraz w pkt 3. Udostępnienie skanów wszystkich dokumentów wymienionych w punkcie powyższym (wytworzonych od 01.01.2025 r.) przy czym dopuszcza się anonimizację danych osobowych osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych. W odpowiedzi na żądanie z pkt 2 organ udzielił informacji, że w Urzędzie Miejskim nie ma takiego rejestru. W odpowiedzi na żądanie z pkt 3 organ poinformował skarżącego, że w związku z faktem, że Urząd Miejski nie prowadzi takiego rejestru nie ma możliwości udostępnienia skanów dokumentów.
W piśmie procesowym z 2 lipca 2026 r. skarżący zasadnie podniósł, że w marcu i kwietniu skarżący pytał o istnienie rejestru/ewidencji stosowania faksimile. Organ odpowiedział, że takiego rejestru nie prowadzi. Natomiast w dniu 18 maja 2026 r. skarżący - przyjmując do wiadomości, że rejestru nie ma - wystąpił już o udostępnienie skanów konkretnych dokumentów (decyzji, zarządzeń, pism), na których fizycznie naniesiono faksimile Burmistrza. Odesłanie przez organ w maju do odpowiedzi kwietniowej faktycznie nie jest prawidłowym rozpoznaniem wniosku strony z 18 maja 2026 r. a może sugerować chęć uniknięcia odpowiedzi na zawarte we wniosku żądanie. Organ zobowiązany jest do precyzyjnego rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie jego żądania określonego w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 18 maja 2026 r, a więc w zakresie skanów konkretnych dokumentów (decyzji, zarządzeń, pism), na których fizycznie naniesiono faksimile Burmistrza.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 18 maja 2026 r. Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA).
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) rozstrzygnięto w pkt III.