Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 maja 2026 r. M. Z. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") zwrócił się do Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt", "organ") – powołując art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "ustawa", "u.d.i.p.") – o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej praktyki kierowania przez Gminę K wezwań związanych z odłowieniem, transportem lub opieką nad zwierzętami:
- - liczby wezwań dotyczących zwrotu kosztów kierowanych do mieszkańców w latach 2023-2026 dotyczących zwrotu kosztów odłowienia, transportu lub opieki nad psami lub innymi zwierzętami,
- - wskazania podstaw prawnych stosowanych przez Gminę przy kierowaniu takich wezwań,
- - informacji, ile osób uiściło żądane kwoty po otrzymaniu wezwania,
- - informacji, ile spraw zostało skierowanych przez Gminę do sądu,
- - informacji, ile spraw zakończyło się prawomocnym wyrokiem sądowym.
Ponadto skarżący wniósł również o:
- - udostępnienie wszystkich procedur wewnętrznych, instrukcji, regulaminów, zarządzeń, dotyczących kierowania wobec mieszkańców roszczeń związanych z odłowieniem lub opieką nad zwierzętami;
- - udostępnienie opinii prawnych sporządzonych dla Gminy dotyczących możliwości dochodzenia od mieszkańców należności związanych z odłowieniem lub opieką nad zwierzętami,
- - wskazanie podstawy prawnej uznawania zwierzęcia posiadającego ustalonego właściciela za zwierzę bezdomne,
- - wskazanie, czy Gmina posiada interpretacje prawne lub stanowiska dotyczące stosowania art. 9 ust. 2 ustawy o rzeczach znalezionych, art. 10a ustawy o ochronie zwierząt, art. 88 kodeksu wykroczeń w zakresie kierowania wobec mieszkańców roszczeń dotyczących zwierząt.
Pismem z 9 czerwca 2026 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Wniosek pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzonym ze skarżącym sporem dotyczącym obciążenia go odłowienia zwierzęcia. Zakres żądanych informacji, ich przedmiot oraz moment złożenia wniosku wskazując, że celem wniosku nie jest realizacja społecznej kontroli działalności organów władzy publicznej lecz pozyskanie materiałów i informacji na potrzeby sporu prowadzonego z Gminą.
Pismem z 15 czerwca 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na "bezprawną odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz rażące zaniechanie i lekceważenie obowiązków ustawowych przez organ". Wskazał, że zaskarża w całości rażąco bezprawne działanie Wójta, polegające na bezprawnej odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz całkowitym zaniechaniu merytorycznego rozpoznania wniosku, wyrażone w piśmie z 9 czerwca 2026 r.
Na podstawie powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu z 9 czerwca 2026 r., zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z 29 maja 2026 r., stwierdzenie, że "bezprawna odmowa oraz zaniechanie organu miały miejsce z miejsce z rażącym naruszeniem prawa", wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5000 zł oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i podniósł, że organ rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej musi nastąpić wyłącznie w formie decyzji. Załatwienie merytorycznego wniosku zwykłym, nieformalnym pismem jest najcięższym błędem proceduralnym, co potwierdza przytoczone przez niego orzecznictwo. Wskazał, że zarzut nadużycia prawa jest bezprawny i stanowi pretekst do blokowania jawności. Żądane dane statystyczne i opinie prawne, finansowane z budżetu Gminy to podręcznikowy przykład informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił również, że powodem dla którego Wójt podjął decyzję o zaniechaniu odpowiedzi na wniosek jest chęć zatuszowania skali bezprawnych działań finansowych, podejmowanych masowo wobec mieszkańców.
Decyzją z [...] r. Wójt na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył wyjaśnienia przedstawione w piśmie z 9 czerwca 2026 r.
W odpowiedzi na skargę z 22 czerwca 2026 r. Wójt wniósł o odrzucenie skargi w całości, na podstawie art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wyjaśniając, że strona powinna skorzystać w pierwszej kolejności z ponaglenia, czego nie uczyniła. Dodał, że w sprawie [...] r. została wydana decyzja, którą załączył do akt sprawy.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 24 czerwca 2026 r. skarżący został wezwany do nadesłania informacji, czy przedmiotem skargi jest pismo Wójta z 9 czerwca 2026 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy bezczynność ww. organu w udostępnieniu informacji publicznej.
Pismem z 6 lipca 2026 r. skarżący sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 29 maja 2026 r. i wniósł o nieuwzględnienie stanowiska organu, przedstawionego w odpowiedzi na skargę, w szczególności w zakresie wniosku o jej odrzucenie. Ponadto podtrzymał skargę i wniósł o: stwierdzenie, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie Wójtowi grzywny na podstawie art. 149 § § 2 p.p.s.a., przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie usuwa stanu bezczynności, istniejącego w chwili jej wniesienia i nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny legalności działania organu. Dodał, że rażący charakter bezczynności wynika z obiektywnego przebiegu sprawy – organ nie załatwił sprawy w terminie, nie wydał decyzji administracyjnej w wymaganej prawem formie, a czynność wydania decyzji podjął dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Nie zgodził się również z zarzutem nadużycia prawa do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w ww. przepisach, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wniesienie przedmiotowej skargi nie było ograniczone terminem i nie musiało zostać poprzedzone środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1040/25, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).
Przepisy u.d.i.p. stanowią lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż reguluje ona w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a.
W ustawie tej brak jest natomiast środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie skarga spełnia przewidziane prawem wymogi formalne, wobec czego jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.). Jak już wyżej wskazano, dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyrok NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 czy wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, CBOSA).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku, którym jest Wójt jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczność ta zresztą nie budziła jakichkolwiek wątpliwości i nie była w sprawie kwestionowana. Natomiast w odniesieniu do aspektu przedmiotowego tzn. kwestii czy żądane informacje stanowią informację publiczną, mając na uwadze ww. rozważania, wyjaśnić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.).
Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.), zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należą do zadań własnych gminy. Zatem w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z informacją publiczną, czego z resztą organ również nie kwestionował.
Przechodząc zaś do oceny zasadności skargi należy podnieść, że przepisy u.d.i.p. przewidują różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Z kolei w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 29 maja 2026 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej. Pismem z 9 czerwca 2026 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Jak natomiast stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, organ, twierdząc, że dany wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi wniosku w rozumieniu u.d.i.p. – ponieważ stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej – powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 46/26, LEX nr 4117449 i powołane tam orzecznictwo). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia – 15 czerwca 2026 r. – była zasadna.
Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest zaś stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w CBOSA). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza, że organ nie pozostaje w stanie zarzucanej bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). Wobec tego tutejszy Sąd był zobowiązany do umorzenia postępowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, o czym orzekł w pkt. I sentencji wyroku.
Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Skarżącemu wyjaśnić bowiem należy, że nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16, CBOSA). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 710/25, LEX nr 3907980).
W ocenie tutejszego Sądu okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie wskazują na naruszenie prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji, gdyż nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z nieznacznym przekroczeniem ustawowego terminu, jednak w nieprawidłowej formie. Niezwłocznie po wpłynięciu skargi, Wójt wydał natomiast decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym, w ocenie tutejszego Sądu, opóźnienie w załatwieniu sprawy nie nosiło cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na podmiot mocą przepisów u.d.i.p., a wynikało z błędu proceduralnego organu.
Z powyższych względów brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o co wnioskował skarżący (pkt III i IV sentencji wyroku).
Ostatecznie skarżącemu pozostaje wyjaśnić, że ewentualna kwestia prawidłowości odmowy udostępnienia informacji publicznej, mogłaby być przedmiotem oceny Sądu kontrolującego zgodność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś w sprawie ze skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1753/21, LEX nr 3426767). Niniejsze postępowanie dotyczyło bowiem wyłącznie kwestii bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego.
O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.