Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 kwietnia 2026 r. J. J. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w G. (dalej: "KPP", "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej skarg i wniosków odnoszących się do funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w G. w okresie 5 lat od dnia złożenia wniosku. Skarżący w szczególności wniósł o podanie: łącznej liczby skarg i wniosków okresie ostatnich 3 lat od dnia złożenia wniosku, a także informacji o liczbie skarg uznanych za zasadne, uznanych za niezasadne oraz pozostawionych bez rozpatrzenia lub przekazanych według właściwości.
Ponadto wniósł o ogólny opis przedmiotowy kategorii skarg, wskazanie jednostki organizacyjnej oraz stanowiska osoby odpowiedzialnej za przyjmowanie, rejestrowanie i rozpatrywanie skarg i wniosków, jak również informację, czy w analizowanym okresie prowadzone były kontrole wewnętrzne lub inne czynności nadzorcze związane z rozpatrywaniem skarg, a jeżeli tak – o wskazanie ich liczby.
W piśmie z 22 kwietnia 2026 r. KPP stwierdził, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, ponieważ ich przygotowanie wymaga dokonania analizy oraz zestawienia danych, które nie występują w gotowej formie. Z uwagi na powyższe organ wezwał skarżącego do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pismem z 22 kwietnia 2026 r. skarżący wyjaśnił, że żądane informacje dotyczą skarg i wniosków odnoszących się do funkcjonowania Komendy Powiatowej, a więc dokumentów bezpośrednio związanych z realizacją ustawowych zadań jednostki publicznej i jej bieżącym funkcjonowaniem. Udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ umożliwia społeczną kontrolę sposobu funkcjonowania organu oraz jego reakcji na skargi i wnioski obywateli, pozwala na ocenę prawidłowości wykonywanych zadań publicznych przez jednostkę organizacyjną Policji i wzmacnia zasadę jawności i przejrzystości działania organów władzy publicznej.
Decyzją z [...] r. KPP odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, podając, że w sprawie nie została wykazana przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego.
Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, postanowieniem z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie stwierdził niedopuszczalność odwołania, z uwagi na brak skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu.
Pismem z 28 maja 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność KPP w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek, zarzucając organowi naruszenie:
- 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez brak udostępnienia informacji na wniosek,
- 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "ustawa", "u.d.i.p."), przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i stwierdził, że dopiero w toku postępowania odwoławczego dowiedział się, że doręczenie decyzji było wadliwe, gdyż polegało na przesłaniu jej skanu bez opatrzenia podpisem kwalifikowanym. Organ odwoławczy wskazał, że w konsekwencji decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Skoro decyzja nie została mu doręczona skutecznie, to należy przyjąć, że w ogóle nie została doręczona, wobec czego postępowanie administracyjne nie zostało zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa. Skonkludował, że brak skutecznego doręczenia decyzji należy traktować jako niewywiązanie się z obowiązku załatwienia sprawy w terminie, co uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność organu. Podał, że bezczynność KPP ma charakter rażący, ponieważ wynika "z oczywistego naruszenia podstawowych przepisów dotyczących doręczania decyzji administracyjnych oraz terminowego załatwiania spraw".
Następnie pismem z 29 maja 2026 r. KPP poinformował skarżącego, że z uwagi na uwarunkowania techniczno-organizacyjne organu, polegające na braku możliwości podpisania decyzji kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym, organ nie ma możliwości doręczenia decyzji w formie dokumentu cyfrowego. Mając na względzie konieczność zachowania wymogu doręczenia decyzji stronie musi to nastąpić w formie papierowej. Organ zwrócił się więc do skarżącego z prośbą o wskazanie aktualnego adresu korespondencyjnego, na który należy nadać przesyłkę.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący 31 maja 2026 r. wskazał fizyczny adres do doręczeń, na który doręczono mu przesyłkę poleconą 5 czerwca 2026 r.
W odpowiedzi na skargę z 10 czerwca 2026 r. organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a także o niestwierdzanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i niewymierzanie KPP grzywny. Wyjaśnił, że ewentualne opóźnienie wynikało z obiektywnych barier techniczno-informatycznych oraz kwestii o charakterze wykonawczym, które po ich ujawnieniu zostały bezzwłocznie wyeliminowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w ww. przepisach, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wniesienie przedmiotowej skargi nie było ograniczone terminem i nie musiało zostać poprzedzone środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1040/25, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy u.d.i.p. stanowią lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż reguluje ona w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a. W ustawie tej brak jest natomiast środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
W rozpatrywanym przypadku skarga spełnia przewidziane prawem wymogi formalne, wobec jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.). Jak już wyżej wskazano, dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyrok NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 czy wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku, którym jest KPP jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 Okoliczność ta zresztą nie budziła jakichkolwiek wątpliwości i nie była w sprawie kwestionowana. Podobnie nie było przedmiotem sporu, że żądane informacje stanowią informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Przechodząc do oceny zasadności skargi należy podnieść, że przepisy u.d.i.p. przewidują różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Z kolei w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 15 kwietnia 2026 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej. Decyzją z [...] r. KPP odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, jednak decyzja ta została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy dopiero 5 czerwca 2026 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia – 28 maja 2026 r. – była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest zaś stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w CBOSA). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza, że organ nie pozostaje w stanie zarzucanej bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). Wobec tego tutejszy Sąd był zobowiązany do umorzenia postępowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, o czym orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.
Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Skarżącemu wyjaśnić bowiem należy, że nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16, CBOSA). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 710/25, LEX nr 3907980).
W ocenie tutejszego Sądu okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie wskazują na naruszenie prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji, gdyż nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z nieznacznym przekroczeniem ustawowego terminu, jednak doręczył ją skarżącemu w nieprawidłowy sposób. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że "przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne"). Przepis art. 109 § 1 zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji na piśmie, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału pisemnej decyzji" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, LEX/el.). Przedstawiane jest również stanowisko, że do obrotu prawnego wchodzi i wywołuje skutki prawne także wadliwie doręczona decyzja, a orzecznictwo odróżnia brak doręczenia od doręczenia wprawdzie wadliwego. Zgodnie z tym założeniem nadanie decyzji administracyjnej mocy prawnej nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z przepisami prawa – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, które polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (K. Szelągowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk,
P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, LEX/el. i powołane tam orzecznictwo). Jak słusznie wyjaśnił również KPP w odpowiedzi na skargę, organ niezwłocznie po dowiedzeniu się o wadliwości dokonanego doręczenia sanował swoje uchybienia. W związku z tym, w ocenie tutejszego Sądu, opóźnienie w załatwieniu sprawy nie nosiło cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na podmiot mocą przepisów u.d.i.p.
Z powyższych względów brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o co wnioskował skarżący (pkt 3 sentencji wyroku).
Ostatecznie skarżącemu pozostaje wyjaśnić, że ewentualna kwestia kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji przetworzonej i wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, mogłaby być przedmiotem oceny Sądu kontrolującego zgodność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś w sprawie ze skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1753/21, LEX nr 3426767). Niniejsze postępowanie dotyczyło bowiem wyłącznie kwestii bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego.
O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.