Uzasadnienie
A. D. (skarżący, strona) w dniu 16 maja 2024 r. złożył do Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w G. wniosek o wyłączenie z produkcji leśnej konturu Ls o powierzchni [...] ha, położonego na działce nr [...], obręb L., gmina R., wskazując, że przedmiotowy grunt jest faktycznie użytkowany jako łąka.
Pismem z 8 lipca 2024 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska poinformował wnioskodawcę o sposobie załatwienia sprawy, wskazując, iż: "aby uzyskać zgodę na zmianę lasu na użytek rolny na działce ozn. nr geod. [...] w obrębie L., gmina R. - kontur Ls IV o pow. [...] m2 należy wykonać nową uprawę leśną o tej powierzchni przylegającą do istniejącego konturu LsV o powierzchni [...] m2, zgodnie z załączonym do wniosku załącznikiem Mapa Projektowanego Użytku leśnego. Sprawdzenie udatności nowej uprawy nastąpi po minimum dwóch latach od jej założenia. Pozytywny protokół oceny sporządzony przez upoważnionego przez Starostę G. (Starosta, organ) leśnika do nadzoru gospodarki leśnej w lasach niepaństwowych będzie podstawą do wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę Ls IV ([...] m2) na użytek rolny oraz przeprowadzenia aktualizacji użytków przez klasyfikatora gruntów na działce ozn. nr geod. [...] w obrębie L., gmina R."
Pismem z dnia 7 października 2025 r. skarżący zwrócił się do organu o kontynuowanie prowadzonego postępowania. W dniu 10 listopada 2025 r. skarżący skierował kolejne pismo dotyczące kontynuacji postępowania. Następne pismo w przedmiotowej sprawie wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2025 r.
W dniu 17 stycznia 2026 r. skarżący wniósł zażalenie na niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie, które zostało potraktowane jako ponaglenie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.
Pismem z 30 stycznia 2026 r. organ poinformował skarżącego zarówno o przekazaniu ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, jak również o warunkach, jakie muszą zostać spełnione w przypadku ubiegania się o zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r. poz. 567 – u.o.l.), tj. o konieczności wykazania we wniosku szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu.
Kolejne ponaglenie w przedmiotowej sprawie wpłynęło do organu w dniu 5 lutego 2026 r. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, że Starosta G. pozostaje w bezczynności w sprawie dotyczącej wyłączenia z produkcji leśnej konturu Ls o powierzchni [...] ha, położonego na działce nr [...], obręb L., gmina R. Starosta zobligowany był bowiem do rozpoznania wniosku strony albo w formie procesowej poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bądź to poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub umarzającej postępowanie.
Wobec posługiwania się przez skarżącego niejednoznaczną terminologią w korespondencji kierowanej do organu, został on wezwany pismem z dnia 26 lutego 2026 r. do usunięcia braków podania poprzez doprecyzowanie treści żądania, tj. wskazanie, czy jego intencją jest uzyskanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też wystąpienie o zmianę lasu na użytek rolny na podstawie ustawy o lasach.
W piśmie z dnia 2 marca 2026 r. skarżący wskazał, że wnosi o rozpatrzenie sprawy w trybie ustawy o lasach poprzez wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę użytku Ls IV o powierzchni [...] m2 na użytek rolny.
Pismem z 5 marca 2026 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych podania poprzez: wskazanie szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela uzasadniającej zmianę lasu na użytek rolny oraz przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganej dla planowanej zmiany sposobu użytkowania gruntu.
Pismem z 13 marca 2026 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko odnoszące się do wezwania do usunięcia braków formalnych wskazując, że dokonał niezbędnych nasadzeń kompensacyjnych, dla przedmiotowego konturu nie została wydana decyzja na podstawie art. 19 ust. 3 u.o.l oraz nie został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu. Stwierdził ponadto, że powołując się na art. 13 u.o.l. organ dokonał zmiany sposobu procedowania w stosunku do wcześniejszego przebiegu postępowania.
Pismem z 24 marca 2026 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku z 16 maja 2024 r. bez rozpoznania.
W skardze wywiedzionej do Sądu na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę G. skarżący wskazał, że ponowne kierowanie wezwania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie służy uzupełnieniu braków formalnych wniosku, lecz stanowi wykorzystanie tej instytucji w sposób prowadzący do obejścia obowiązku zakończenia postępowania, wynikającego z postanowienia organu wyższego stopnia. Instytucja wezwania do uzupełnienia braków formalnych nie może być wykorzystywana jako środek zastępujący merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ani jako instrument prowadzący do jego nieuzasadnionego przedłużania. W niniejszej sprawie wezwanie to zostało zastosowane na zaawansowanym etapie postępowania, po przeprowadzeniu czynności merytorycznych oraz po zobowiązaniu organu do zakończenia sprawy, co jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było usunięcie rzeczywistych braków formalnych, lecz uniknięcie wydania rozstrzygnięcia.
Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia organ nie wydał decyzji ani nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie. Zamiast tego organ pismem z dnia 24 marca 2026 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Działanie to nie stanowi decyzji administracyjnej ani innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a tym samym nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego przez organ wyższego stopnia. Organ, pomimo jednoznacznego zobowiązania do zakończenia sprawy, nie wydał decyzji. Do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone.
W ocenie skarżącego działanie organu stanowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, a także nosi cechy rażącego naruszenia prawa, polegającego w szczególności na niewykonaniu wiążącego postanowienia organu wyższego stopnia oraz zastosowaniu trybu, który uniemożliwia merytoryczne zakończenie sprawy oraz prowadzi do faktycznego uchylenia się od obowiązku jej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - k.p.a.)., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Regulacja art. 35 k.p.a. określa terminy załatwiania spraw administracyjnych, a ustawodawca przewidział ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej, na mocy art. 36 § 1 k.p.a., obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jego treści wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego - wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do końcowego załatwienia sprawy
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Z kolei jak stanowi przepis art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: pkt 1 - do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; pkt 2 - do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu wykorzystał wspomniany wyżej tryb ponagleniowy. Skarga jest wobec tego dopuszczalna.
W niniejszej sprawie organ administracji rozpatrujący wniosek skarżącego o wyłączenie z produkcji leśnej konturu Ls, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z 24 marca 2026 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku z 16 maja 2024 r. bez rozpoznania, gdyż skarżący nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie wykazał szczególnej uzasadnionej potrzeby właściciela na zmianę lasu na użytek rolny. Powyższe stało się podstawą wniesionej skargi na bezczynność organu administracji.
Stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z kolei przepis art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 u.o.l. stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Natomiast art. 13 ust. 4 u.o.l. stanowi, że wydanie decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2, poprzedzone jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
W tym miejscu zaakacentowania wymaga, że w świetle orzecznictwa na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1747/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, w sprawie doszło do na naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim organ stwierdził, że brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest brakiem formalnym podania, który to brak uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania w przypadku jego nieuzupełnienia w wymaganym terminie. W doktrynie i orzecznictwie, na tle art. 64 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że wyznaczenie granic formalnych, a także wymogów materialnych ma podstawowe znaczenie. Braki formalne dają, w razie ich nieusunięcia, podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania, zaś braki materialnoprawne, do odmowy przyznania uprawnienia.
W wyroku z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2136/18, NSA wskazał na podstawowe kryterium rozróżnienia braków formalnych od materialnych. Przepisy ustaw materialnoprawnych wprowadzają wymogi w treści podania o charakterze materialnym. Spełnienie tych wymogów wymaga uzyskania ich na drodze autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu zakończonym decyzją. Brak zatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być zakwalifikowany jako brak formalny, gdy strona ma skonkretyzowane uprawnienia decyzją, a jedynie ich nie dołączyła do podania o wszczęciu postępowania. W razie gdy dopiero w odrębnym postępowaniu może uzyskać takie uprawnienia, nie można klasyfikować jako braku formalnego, usuwanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a organ obowiązany jest merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, wydając decyzję (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący wniósł o wydanie decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji leśnej konturu Ls i jego zdaniem nie wymaga to uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei przeprowadzona przez organ analiza (Sąd zaznacza jednocześnie, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego kwestia oceny prawidłowości tej analizy) wykazała, że wymagane jest dla planowanej zmiany sposobu użytkowania gruntu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie można mówić o niespełnieniu warunków formalnych wniosku. Niewątpliwie organ administracji dokonał w tym wypadku merytorycznej analizy sprawy i uznał, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Nie można zatem przyjąć, że mamy tu do czynienia z oczywistym wymogiem czysto formalnym, a nie materialnym wniosku, do oceny którego jest przecież potrzebna analiza planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego. Organ właściwy do wydania decyzji – art. 13 u.o.l. - obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z tego względu postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania gruntu powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej i wyjaśnić motywy, dla których uznały, że tego rodzaju decyzja jest wymagana dla badanego przedsięwzięcia. Strona winna natomiast mieć możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w administracyjnym trybie odwoławczym, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a także kontroli sądowoadministracyjnej.
Bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania, z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy, nie dało skarżącemu takiej możliwości. Zaistniały w sprawie stan faktyczny nie pozwala przyjąć, że nieuzyskanie przez stronę skarżącą decyzji środowiskowej stanowi brak formalny wniosku. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, że z treści samego wniosku inwestora w sposób bezsprzeczny wynika, że dla planowanego zamierzenia konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a decyzja taka nie została załączona przez wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku można byłoby ewentualnie zastosować analizowaną formę zakończenia sprawy. Skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., organ powinien, przy przyjęciu, że wniosek poza tym brakiem nie jest obarczony innymi, merytorycznie rozpoznać sprawę, tj. wskazać wnioskodawcy, że w jego ocenie, o ile organ podtrzymuje dotychczasowe stanowisko konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a następnie, w zależności od zapatrywania strony, wydać decyzję.
Podkreślić również należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego przesądzenie na tym etapie postępowania, czy skarżący powinien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie powyższego prowadzi do konkluzji, że słusznie strona zarzuca organowi zarzut bezczynności w rozpatrzeniu sprawy.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt 1 sentencji wyroku).
Sąd stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji, bowiem bezczynność organu była spowodowana wyłącznie błędnym przekonaniem o możliwości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.