Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 4 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Ol 144/26

Uzasadnienie

Wnioskiem z 31 grudnia 2025 r. J. K. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: Dyrektor lub organ) o udostepnienie informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, dodatki oraz nagrody pracowników Urzędu:

Informacje dotyczące nagród za rok 2025 w zakresie:

łącznej kwoty nagród przyznanych pracownikom;

liczby osób, którym przyznano nagrody;

1. 3) wykazu nagród z podziałem na stanowiska służbowe (z uwzględnieniem zmian nazw stanowisk) obejmującego:
2. a) nazwę stanowiska,
3. b) liczbę nagrodzonych osób na danym stanowisku,
4. c) łączną kwotę nagród przypadającą na dane stanowisko,
5. d) minimalną i maksymalną wysokość nagrody na danym stanowisku (jeżeli występowały różnice) wraz z uzasadnieniem ich przyznania, kryteriów i podstaw przyznawania nagród, w tym:
6. e) regulaminu nagradzania (jeżeli obowiązuje),
7. f) zarządzeń, decyzji lub innych aktów wewnętrznych stanowiących podstawę ich przyznania.
8. II. Informacje dotyczące wynagrodzeń zasadniczych, podwyżek oraz dodatków (z wyłączeniem danych osobowych) pracowników Urzędu z podziałem na:

1. 1) kadrę kierowniczą (z uwzględnieniem zmian nazw stanowiskowych):
2. a) stanowisko,
3. b) wysokość wynagrodzenia zasadniczego (w przedziale minimalnym, przeciętnym i maksymalnym),
4. c) informacja o dodatkach do wynagrodzenia wypłaconych w ciągu 2025 r. (z podziałem na ilość i wysokość),
5. d) informacja o podwyżkach przyznanych w ciągu roku (ilość) ze wskazaniem minimalnej i maksymalnej kwoty brutto;
6. 2) doradców do spraw zatrudnienia (z uwzględnieniem zmian nazw stanowiskowych):
7. a) liczba zatrudnionych doradców/pośredników,
8. b) minimalne, maksymalne i przeciętne wynagrodzenie brutto,
9. c) informacja o dodatkach (funkcyjnych, stażowych, innych - jeżeli występują) oraz ich graniczne wysokości;
10. d) informacja o podwyżkach przyznanych w ciągu roku (ilość) ze wskazaniem minimalnej i maksymalnej kwoty brutto;

pozostali pracownicy merytoryczni:

1. a) nazwa stanowiska,
2. b) liczba zatrudnionych osób,
3. c) przedziały wynagrodzeń brutto (minimalna i maksymalna),
4. d) informacja o dodatkach (funkcyjnych, stażowych innych - jeżeli występują) oraz ich graniczne wysokości,
5. e) informacja o podwyżkach przyznanych w ciągu roku (ilości) ze wskazaniem minimalnej i maksymalnej kwoty brutto.

Nie otrzymawszy odpowiedzi, pismem z 16 stycznia 2026 r. skarżąca zwróciła się ponownie o udzielenie odpowiedzi na wniosek z 31 grudnia 2025 r.

Po poinformowaniu skarżącej, pismem z 3 lutego 2026 r., o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej, pismem z 16 lutego 2026 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek.

Odnosząc się do punktu I, organ wskazał w ppkt-cie 1 - łączną kwotę nagród przyznanych pracownikom Urzędu w 2025 r., w tym z rozbiciem na nagrody jubileuszowe i nagrody pozostałe; w ppkt-cie 2 - liczbę osób, którym przyznano nagrody w 2025 r., w tym z rozbiciem na nagrody jubileuszowe i nagrody pozostałe; w ppkt-cie 3 - wykaz nagród (bez nagród jubileuszowych), który - jak wskazał - z uwagi na ochronę danych osobowych pracowników przedstawił w formie zagregowanej - dla 5 kategorii stanowisk: kadra kierownicza, starszy doradca do spraw zatrudnienia, specjalista ds. programów, referent do spraw ewidencji i świadczeń, pozostali pracownicy; w ppkt-cie 4 - dwa regulaminy wynagradzania pracowników Urzędu obowiązujące w 2025 r.

Odnosząc się do punktu II, organ zaprezentował wskazane dane w ujęciu zbiorczym - w odniesieniu do 3 kategorii stanowisk: kadra kierownicza, starsi doradcy do spraw zatrudnienia, pozostali pracownicy merytoryczni.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię i nieudostępnienie informacji. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i udostępnienia informacji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że Dyrektor zignorował jej wniosek z 31 grudnia 2025 r. i dopiero po kolejnym jej piśmie z 16 stycznia 2026 r. oraz po przedłużeniu terminu udzielił odpowiedzi, lecz w ograniczonym zakresie i według własnej modyfikacji oraz interpretacji, tak żeby nie ujawnić żądanych danych m.in. zaniechał ujawnienia nagród przyznanych w 2025 r. na poszczególnych stanowiskach, tłumacząc to ochroną danych osobowych, samodzielnie zmodyfikował wniosek, tj. m.in. scalił wszystkie dane w łączne kwoty bez rozbicia na poszczególne stanowiska, nie wyszczególnił nagród a podał w kategorii "pozostałe", nie wskazał ilości osób nagrodzonych na poszczególnych stanowiskach. Skarżąca zauważyła, że punkt II wniosku dotyczył kwestii wynagrodzeń zasadniczych na poszczególnych stanowiskach, jakie posiadają pracownicy Urzędu na dzień złożenia wniosku, a nie jak organ samodzielnie przyjął wynagrodzeń wypłaconych w całym 2025 r. Podniosła, że informację o dodatkach również można było podać w przystępnej formie poprzez wskazanie jakie występują dodatki na poszczególnych stanowiskach oraz jakie są kwoty minimalne takiego dodatku i maksymalne oraz jaka była ilość przyznanych poszczególnych dodatków w ciągu 2025 r.

Skarżąca stwierdziła, że organ nie udzielił odpowiedzi na jej wniosek, nie wystąpił nawet z zapytaniem o ewentualne doprecyzowanie wniosku, jeżeli wniosek ten budził wątpliwości, co jednoznacznie wskazuje na lekceważące potraktowanie sprawy. Organ powinien był udostępnić żądaną informację publiczną, zwrócić się o doprecyzowanie wniosku, jeżeli miał wątpliwości z jego zrozumieniem albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie pozostawał bezczynny - wprawdzie pierwotna wiadomość elektroniczna nie została skutecznie zidentyfikowana w bieżącej obsłudze korespondencji elektronicznej Urzędu, lecz po ujawnieniu tej okoliczności podjął czynności zmierzające do rozpoznania sprawy i udzielenia odpowiedzi na wniosek. Dokonał analizy zakresu wniosku, przedłużył termin jego rozpoznania - z uwagi na potrzebę dokonania analizy żądanych danych i ocenę ryzyka pośredniej identyfikacji konkretnych pracowników w przypadku ich udostępnienia, a następnie udzielił obszernej odpowiedzi przed jego upływem. Wobec tego nie można przypisać organowi uporczywego milczenia, lekceważenia wniosku ani rażącego naruszenia prawa.

Organ zauważył, że w istocie skarga nie dotyczy braku jego działania, lecz wynika z niezadowolenia skarżącej z zakresu i sposobu udostępnienia danych. Skarżąca oczekuje bowiem udostępnienia informacji w innym, bardziej szczegółowym układzie, pozwalającym na przypisanie poszczególnych składników wynagrodzeń do konkretnych stanowisk albo wąskich grup stanowisk. Tego rodzaju spór dotyczy jednak zakresu i sposobu realizacji wniosku, a nie bezczynności organu. Organ stwierdził, że udzielił informacji w zakresie, w jakim było to możliwe bez naruszenia prawa do prywatności pracowników niepełniących funkcji publicznych, a skarżąca otrzymała informacje pozwalające na społeczną kontrolę gospodarowania środkami publicznymi.

Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym samowolnego zmodyfikowania treści wniosku. Zauważył, że wniosek obejmował bardzo szeroki zakres, jednocześnie nie precyzował w sposób jednoznaczny, czy dane mają zostać przedstawione według stanu na konkretny dzień, w ujęciu miesięcznym, narastająco, indywidualnie. Organ wskazał, że dokonał jedynie interpretacji treści żądania w zakresie sposobu prezentacji danych objętych wnioskiem, kierując się literalnym brzmieniem pytań oraz koniecznością pogodzenia prawa dostępu do informacji publicznej z obowiązkiem ochrony prywatności osób fizycznych. Przyjął zatem taki sposób prezentacji danych, który pozwalał udostępnić informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych, przy jednoczesnym ograniczeniu ryzyka identyfikacji konkretnych pracowników. Organ wskazał dodatkowo, że zastosowanie formy zagregowanej było uzasadnione charakterem żądanych informacji oraz strukturą organizacyjną Urzędu, który jest niewielką jednostką organizacyjną.

Część stanowisk w Urzędzie ma charakter jednoosobowy albo obejmuje małą liczbę pracowników. Udostępnienie danych w szczegółowości żądanej przez skarżącą mogłoby zatem prowadzić do ujawnienia informacji o sytuacji płacowej konkretnych pracowników. Udzielona odpowiedź realizowała natomiast podstawowy cel u.d.i.p., jakim jest umożliwienie obywatelom kontroli sposobu gospodarowania środkami publicznymi przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości odtworzenia sytuacji płacowej konkretnych pracowników na podstawie zestawienia poszczególnych danych. Nie miała zatem charakteru pozornego ani fikcyjnego, lecz stanowiła rzeczywistą realizację obowiązków wynikających z u.d.i.p.

W świetle powyższego organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Jego działaniu nie można przypisać cech uporczywości, lekceważenia obowiązków ani oczywistej sprzeczności z prawem. Nie ignorował obowiązków wynikających z u.d.i.p., lecz podjął działania zmierzające do rozpoznania wniosku, udzielił odpowiedzi oraz działał w granicach obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4.

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Przepisy tej ustawy stanowią konkretyzację konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 Konstytucji RP), które warunkuje realizację w praktyce zasady przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy i stanowi konieczny element demokracji.

W warunkach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz że informacje o wysokości środków przeznaczonych na zatrudnienie pracowników kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego oraz zasadach ich podziału stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, ich składników oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią tym samym informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Przy czym należy zaznaczyć, że jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki, które nie są związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Poza tym, okoliczność, że żądanie dotyczy wynagrodzenia osoby, której tożsamość ze względu na zajmowane stanowisko jest możliwa do ustalenia na podstawie powszechnie dostępnych informacji, nie powoduje, że wniosek przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów oraz majątku publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.

To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ochrona prywatności osoby fizycznej w zakresie wypłacanego jej ze środków publicznych wynagrodzenia może być bowiem realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2025 r., II SAB/Wa 577/25, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo).

W świetle powyższego w warunkach niniejszej sprawy nie budzi wadliwości to, że wniosek z 31 grudnia 2025 r. w zakresie informacji wskazanych w punktach I-II, a dotyczących nagród oraz kryteriów i podstaw ich przyznawania, a także wynagrodzeń zasadniczych, dodatków i podwyżek pracowników Urzędu stanowi żądanie o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.);

1. 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy;
2. 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona.

Rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 31 grudnia 2025 r. Sąd stwierdził, że organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku w części dotyczącej punktu I.

1) i 2). W piśmie z 16 lutego 2026 r. znalazły się bowiem informacje dotyczące łącznej kwoty nagród przyznanych pracownikom Urzędu i liczby osób, którym przyznano nagrody, co stanowiło wyczerpującą odpowiedź na wniosek w tym zakresie. Organ wskazał jednocześnie te dane - wychodząc poza literalny zakres żądania - z rozbiciem na nagrody jubileuszowe i nagrody pozostałe. We wniosku skarżąca nie żądała bowiem udostępnienia informacji z uwzględnieniem rodzaju nagród. W konsekwencji zarzut skargi dotyczący braku wyszczególnienia nagród i podania ich w kategorii "nagrody pozostałe" nie może być uznany za zasadny. Wobec udostępnienia żądanej informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku w części dotyczącej punktu I.

1. 3) i 4) oraz punktu II. Dyrektor udzielił wprawdzie odpowiedzi na wniosek w tym zakresie w piśmie z 16 lutego 2026 r., lecz przyjęta metoda udzielenia tej odpowiedzi jest niewłaściwa. Organ, powołując się na ochronę danych osobowych pracowników, przedstawił bowiem dane dotyczące nagród oraz wynagrodzeń zasadniczych, dodatków i podwyżek pracowników w formie zagregowanej, grupując je w zbiory utworzone dla poszczególnych kategorii stanowisk, nie zaś - jak żądała tego skarżąca - w odniesieniu do konkretnych stanowisk. W rzeczywistości organ nie zrealizował zatem żądania skarżącej i nie udzielił jej informacji odpowiadającej ściśle żądaniu z punktu I.

1. 3) i punktu II. wniosku. Podobnie w przypadku żądania z punktu I.
2. 4) wniosku nie wskazał kryteriów i podstaw przyznawania nagród - ogólnych i skonkretyzowanych, w tym wynikających z aktów wskazanych w ppkt-cie 4) wniosku. W konsekwencji uznać należy, że organ nie udostępnił żądanej informacji. Błędne jest jednocześnie przekonanie organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym samo udzielenie odpowiedzi na wniosek wyłącza jego bezczynność. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym u.d.i.p. nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające u.d.i.p. lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3656/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udzielenie informacji publicznej w sposób niezgodny z treścią żądania skarżącej, z pominięciem danych dotyczących konkretnych stanowisk z powołaniem się na konieczną ochronę prywatności pracowników, nie oznacza zatem, że organ nie pozostaje w bezczynności, skoro ani nie udzielił informacji odpowiadającej stricte treści żądania ani nie wydał w tym zakresie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zakreślony we wniosku zakres żądania determinuje bowiem zakres udzielanej odpowiedzi, której organ nie może samowolnie modyfikować, dlatego też jej treść powinna wyczerpywać treść tego żądania w jego dosłownym brzmieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność we wskazanym zakresie, w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 31 grudnia 2025 r. w zakresie punktu I.

1. 3) i 4) oraz punktu II. w całości - w terminie 14 dni, a w punkcie II sentencji wyroku - oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Stwierdzając bezczynność organu we wskazanym zakresie, Sąd uznał jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku. Zauważyć przy tym należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Dyrektor udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w części. Brak rozpoznania wniosku w pozostałym zakresie wynikał natomiast z błędnego przeświadczenia o skutecznym załatwieniu wniosku w całości, a nie unikania jego rozpoznania, nie daje to zatem podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

Z tych powodów Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i wniosek skarżącej o jej wymierzenie organowi oddalił w punkcie IV sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania od Dyrektora na rzecz skarżącej, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.