Uzasadnienie
Pismem z 16 marca 2026 r. P. J. (dalej: "skarżący"), powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Zarządu Powiatu M. (dalej: "Zarząd Powiatu", "organ") z wnioskiem o udostępnienie ostatniego sprawozdania finansowego z działalności Szpitala M. (dalej: "Szpital") za rok 2024 oraz – jeżeli takie sprawozdanie zostało już opracowane – za 2025 rok. Ponadto wniósł o udostępnienie audytu i programu naprawczego wraz z załącznikami, opracowanego przez F. Sp. z o.o.
Pismem z 20 marca 2026 r. Starosta poinformował skarżącego, że sprawozdania finansowe spółek prawa handlowego są jawne i publicznie dostępne. Wskazał, że sprawozdanie Szpitala za rok 2025 r. zostanie sporządzone w terminie przewidzianym przepisami prawa, tj. do końca marca, a następnie poddane badaniu przez biegłego rewidenta. Po zakończeniu wymaganych procedur, dokument zostanie udostępniony w ustawowym trybie. Jednocześnie – rozumiejąc, że odnalezienie właściwego sprawozdania w zasobach publicznych może nastręczać trudności – organ przekazał skarżącemu sprawozdanie za 2024 r. w formie papierowej, wydrukowanej bezpośrednio z portalu gov.pl.
Odnosząc się do kwestii audytu i planu naprawczego stwierdził, że dokumenty te nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Ich charakter, obejmujący m.in. elementy metodologiczne oraz dane o charakterze analitycznym, uzasadnia konieczność ograniczenia ich dystrybucji, w szczególności w kontekście ochrony praw podmiotów je opracowujących.
Pismem z 4 maja 2026 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Zarządu Powiatu M. w związku z wnioskiem z 16 marca 2026 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.:
- a) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie odpowiedzi przez Wicestarostę Powiatu M., podczas gdy zobowiązanym do jej udzielenia winien być organ wskazany w treści wniosku, tj. Zarząd Powiatu;
- b) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 4 lit. a tiret drugie w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p (w skardze omyłkowo wskazano "u.p.e.a." – dopisek Sądu) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że przeprowadzony audyt wewnętrzny oraz program naprawczy Szpitala nie podlegają udostępnieniu z uwagi na zastosowane w tych dokumentach działania metodologiczne oraz ich analityczny charakter, w szczególności w kontekście ochrony podmiotów je opracowujących, podczas gdy dokumenty tego rodzaju nie zawierają danych określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, a już z pewnością całość tych dokumentów nie jest tego rodzaju danymi;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w ustawowym terminie.
Mając na uwadze ww. zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni od dnia doręczenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem z 29 maja 2026 r., organ przekazując skargę do Sądu i odnosząc się do jej zarzutów stwierdził, że audyt i program naprawczy nie podlega udostępnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.
Natomiast sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych.
W szerokim rozumieniu "informacji publicznej" akcentuje się także, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 czy wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 112/25 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
- 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
- 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Z kolei w myśl ww. art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne.
Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Co istotne, przepisy u.d.i.p. przewidują trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego podmiotu.
Mianowicie organ może udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p., jak wyżej zaznaczono, polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje wnioskodawcy w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie – że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie audytu oraz planu naprawczego Szpitala. Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena, czy audyt z działalności Szpitala oraz jego plan naprawczy stanowią informację publiczną.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "dokument w postaci audytu nie jest wprawdzie dokumentem urzędowym, jest jednak dokumentem oficjalnym funkcjonującym samodzielnie, posiadając cechy obiektywizmu, niezależności oraz bezstronności, dlatego też audyt jest dokumentem, który podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3059/21, LEX nr 3767199). Tutejszy Sąd pogląd ten w całości popiera i przyjmuje jako własny.
Jeżeli więc dokument w postaci audytu stanowi informację publiczną, to organ winien rozpoznać wniosek o jej udostępnienie zgodnie z przepisami u.d.i.p., które determinują sposób i formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, przepisy u.d.i.p. przewidują trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego podmiotu: udostępnienie informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) odmowę jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Nieprawidłowe więc jest stanowisko organu, że żądane przez skarżącego dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stwierdzić więc należało, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie dokumentu audytu oraz programu naprawczego Szpitala. Wobec tego tutejszy Sąd zobowiązał Zarząd Powiatu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 marca 2026 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Organ zobowiązany zatem będzie załatwić wniosek zgodnie z przepisami u.d.i.p.
Jednocześnie tutejszy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
W ocenie tutejszego Sądu okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech rażącego naruszenia prawa. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek i przesłał ogólnodostępne sprawozdanie finansowe. Bezczynność w organu w zakresie nierozpoznania wniosku o udostępnienie audytu oraz programu naprawczego Szpitala wynikała natomiast z błędnej interpretacji przepisów, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Końcowo należy wyjaśnić skarżącemu, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący udzielenia odpowiedzi na wniosek przez Starostę, a nie Zarząd Powiatu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1684 z późn. zm., dalej: "u.s.p.") zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.).
Natomiast w myśl art. 34 ust. 1 u.s.p. to starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W piśmiennictwie wskazuje się, że kierownik jednostki organizacyjnej – w niniejszej sprawie Starosta, jako kierownik Starostwa Powiatowego – reprezentuje jednostkę samorządu nie jako jej organ, a jako jej przedstawiciel (zob. B. Dolnicki, Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 1-2, s. 56). Wyjątek od ww. zasady, że to starosta reprezentuje powiat, a więc również Zarząd Powiatu, stanowią sprawy majątkowe, bowiem zgodnie z art. 48 u.s.p. oświadczenia woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu – jako osoby prawnej – składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Udzielenie informacji publicznej z pewnością nie stanowi natomiast kwestii majątkowych.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), orzeczono na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a.