Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2026 r. D. J. zwrócił się drogą elektroniczną do Wójta Gminy (dalej jako: "organ") o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii dyplomu ukończenia studiów wyższych (magisterskich/licencjackich/inżynierskich) oraz kopii dyplomu uzyskania studiów MBA (Master of Business Administration) Wójta Gminy. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych i wywiódł, że dokumenty potwierdzające wykształcenie są dokumentami urzędowymi. Wskazał, że organ będący w posiadaniu kopii tych dokumentów w aktach osobowych (co jest standardem przy obejmowaniu funkcji wójta) ma obowiązek ich udostępnienia.
W odpowiedzi z 12 maja 2026 r. Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta, poinformował skarżącego, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Są to dokumenty prywatne, które posiada tylko J. K. W dniu 14 maja 2026 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i udostępnienia żądanych informacji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że kopie dyplomów stanowią dokumenty prywatne. Podniósł, że wnioskowane informacje dotyczą wykształcenia osoby pełniącej funkcję publiczną - wójta, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowi informację publiczną i służy kontroli społecznej nad kompetencjami osób sprawujących władzę. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja o wykształceniu osoby pełniącej funkcje publiczne, jaką jest wójt, stanowi informację publiczną (wyrok NSA z 20.11.2019, sygn. I OSK 4342/18). W przypadku uznania, że dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), a nie poprzestawać na piśmie. Brak decyzji oznacza bezczynność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie ustawowym. Ewentualny brak przekazania kopii dokumentów z uwagi na ich prywatny charakter i ewentualny brak ich posiadania przez Gminę, nie może być poczytywany jako bezczynność. Gmina bowiem nie ma obowiązku zobowiązywać funkcjonariuszy publicznych do przynoszenia do Gminy swoich prywatnych dokumentów. Podkreślono, że organ wskazał jakich informacji nie traktuje jako informacji publicznej i w tej mierze poinformował skarżącego. Dodatkowo organ wyjaśnił, w oparciu o art. 10 § 1 pkt 4 i art. 11 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365 ze zm.), że w katalogu wymagań prawnych na stanowisko wójta nie wspomina się nic o wykształceniu kandydata. W wyborach może wystartować każdy obywatel, bez względu na posiadane kwalifikacje i wykształcenie.
Informacji na temat wykształcenia kandydata udziela jedynie komitet wyborczy gminnej komisji wyborczej (art. 478 § 2 i art. 479 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego). Jednakże to nie Gmina jest dysponentem tych informacji. Reasumując, organ stwierdził, że skoro żaden przepis prawa nie ustanawia wymogu posiadania przez wójta określonego poziomu wykształcenia, jako warunku pełnienia tej funkcji, to oznacza to, iż sfera jego życia prywatnego związana z wykształceniem nie jest objęta pojęciem informacji publicznej.
Pismem z 3 lipca 2026 r. skarżący podtrzymał skargę w całości. Podkreślił, że informacje o wykształceniu osób sprawujących funkcje publiczne mają ścisły związek z ich działalnością publiczną i podlegają społecznej kontroli. Podał, że J. K., pełniąc funkcję Wójta, samodzielnie publicznie powołał się na posiadane wykształcenie, w tym dyplom MBA podczas audycji w Radio [...] 31 marca 2023 r. Zdaniem skarżącego w tym momencie dane te bezpowrotnie utraciły charakter wyłącznie "sfery prywatnej". Co więcej, przedłożenie dyplomu ukończenia studiów wyższych leży w bezpośrednim interesie finansowym samego Wójta jako pracownika samorządowego. Zgodnie z art. 155 § 1 pkt 6 Kodeksu pracy w zw.
z ustawą o pracownikach samorządowych, z tytułu ukończenia szkoły wyższej do okresu pracy wlicza się 8 lat. Staż ten ma wpływ na wysokość dodatku stażowego, nagrody jubileuszowej, czy odprawy emerytalnej (art. 36 ust. 2 i art. 38 ustawy o pracownikach samorządowych). Twierdzenie, że Urząd Gminy nie posiada i nie ma prawa żądać tych dokumentów, oznaczałoby, że wspomniane świadczenia naliczane są Wójtowi bezpodstawnie lub w oparciu o niekompletne akta osobowe. Według skarżącego żądanie udostępnienia skanu/kopii dyplomu jest w pełni uprawnioną formą wnioskowania o treść i postać informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno- technicznej - udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Reasumując, w orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 84/22, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy poinformowania skarżącego przez organ, że wnioskowane przez niego kopie dyplomów ukończenia studiów przez piastuna organu wykonawczego gminy nie stanowią informacji publicznej.
Stanowisko to jest prawidłowe. Tym samym skarga jest niezasadna.
Wbrew przekonaniu skarżącego w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustabilizowane jest stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym przepisy u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie informacji o wykształceniu osób pełniących funkcje publiczne, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o wykształceniu. Należy odróżnić pojęcie informacji publicznej od pojęcia nośnika informacji publicznej. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1706/25, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że czym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. Żądanie wniosku dostępowego odnośnie skanów potwierdzających posiadane kwalifikacje nie może dotyczyć wydania tych dokumentów.
Wedle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje o wykształceniu funkcjonariusza publicznego mają charakter informacji publicznej, o ile wskazują one na poziom kompetencji tego pracownika w znaczeniu zakresu jego wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2501/21; 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2874/21; 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18;
11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3251/23, CBOSA).
W wyroku z 23 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 110/26, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ze swej istoty wykształcenie, doświadczenie zawodowe lub inne umiejętności osoby fizycznej są objęte sferą prywatną tej osoby, chyba że mocą wyraźnego rozwiązania ustawowego kwestie te objęte zostały kategorią sprawy publicznej i w ten sposób uznawane są za informacje publiczne. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że kompetencje są sprawą publiczną w przypadku osób pełniących funkcje publiczne. Wskazuje na to rezultat interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d. u.d.i.p., jak i przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną uczynił przedmiotem informacji publicznej.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym wyraźnie na konieczność rozróżnienia żądania o udostępnienie informacji o wykształceniu, posiadanych uprawnieniach, czyli informacji o fakcie od żądania udostępnienia nośnika informacji publicznej, czyli np. dyplomu, świadectwa ukończenia nauki. W wyroku z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 722/23, CBOSA, NSA wyjaśnił, że informacją publiczną nie jest całościowo pojmowana postać dokumentów, z których wynika rodzaj czy profil wykształcenia, niezależnie od tego, że dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe. Podkreślono, że regulacje zawarte w u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie treści i postaci dokumentów urzędowych wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty te stanowią dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.).
Natomiast nie wszystkie elementy uwidocznione w treści dyplomu ukończenia studiów wyższych stanowią informację publiczną (zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5631/21, CBOSA). Z samego zatem faktu pozostawania w dyspozycji organu jakiegokolwiek innego dokumentu zawierającego dane o nazwie ukończonej przez funkcjonariusza publicznego uczelni publicznej, czy też uczelni niepublicznej - niezależnie od tego czy dokument ten stanowi treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji tego funkcjonariusza publicznego, skierowanego do innego podmiotu lub złożonego do akt sprawy, czy też nie - nie można wnosić, że ma ona charakter informacji publicznej. Nie przesądza bowiem o poziomie kompetencji tego pracownika (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, analogicznie do oceny końcowej z ukończonych studiów czy też studiów podyplomowych.
Z uwagi na powyższe za niespójne z tak rozumianym zakresem danych o wykształceniu funkcjonariusza publicznego stanowiących informację publiczną należy uznać automatyczne kwalifikowanie wszystkich elementów dokumentów poświadczających ukończenie studiów wyższych do kategorii informacji o charakterze informacji publicznej.
W konsekwencji NSA uznał za nieprawidłowe wskazanie, że kopia dyplomu ukończenia studiów jako dokument urzędowy podlega udostępnieniu tak co do treści jak i postaci. Czym innym jest bowiem udostępnienie kopii tego dyplomu, a czym innym udostępnienie informacji (względnie części informacji) zawartych w takim dyplomie.
W wyroku z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także u.d.i.p. wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje. Podobny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 852/17 i z 16 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 1228/25, CBOSA).
W związku z powyższym, wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącego, który domagał się udostępnienia kopii dyplomów, a nie podania informacji o wykształceniu wójta, organ prawidłowo wskazał skarżącemu, że dokumenty źródłowe nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 88/25, CBOSA).
W konsekwencji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalanie czy organ powinien być w posiadaniu wnioskowanych kopii dyplomów.
Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.