Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 lutego 2026 r. S. S. (dalej jako: skarżący) zwrócił się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Burmistrza Morąga o przesłanie umowy i faktury na napisanie przez historyka historii Morąga oraz o wskazanie kiedy została dostarczona ta praca.
W odpowiedzi z 6 marca 2026 r. organ przesłał umowę o dzieło, fakturę i poinformował, że aktualnie publikacja znajduje się w trakcie procesu recenzyjnego. Natomiast odpowiadając na kolejny wniosek z 11 marca 2026 r. organ przesłał kserokopię umowy o dzieło dotyczącą wykonania recenzji książki i poinformował, że publikacja zostanie wydana wyłącznie w wersji drukowanej i będzie dostępna z chwilą zakończenia procesu wydawniczego.
Pismem z 1 kwietnia 2026 r. skarżący zadał kolejne pytania oraz zwrócił się o przesłanie w formie cyfrowej na nośniku CD, przenośnym dysku lub na adres jego poczty elektronicznej oryginału dzieła pt. "Morąg i okolice – od czasów najdawniejszych do 1568 roku".
Odpowiedź z 10 kwietnia 2026 r. odnosiła się do zadanych pytań, natomiast co do publikacji stwierdzono, że zostanie wydana wyłącznie w wersji drukowanej i będzie dostępna dla mieszkańców po zakończeniu procesu wydawniczego. Wersja elektroniczna nie będzie udostępniana. Nie ma możliwości przekazania tekstu książki przed jej wydaniem.
Skarżący pismem z 8 maja 2026 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Morąga w sprawie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 11 marca 2026 r., ponowionego i doprecyzowanego 1 kwietnia 2026 r.
Wniósł o zobowiązanie burmistrza do udostępnienia żądanej informacji w terminie czternastu dni, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskował o udostępnienie w formie cyfrowej oryginału dzieła "Morąg i okolice – od czasów najdawniejszych do 1568 roku". Gmina nabyła autorskie prawa majątkowe do dzieła z momentem jego przekazania co nastąpiło 29 marca 2023 r. Odmowa udostępnienia treści dzieła, które zostało sfinansowane ze środków publicznych i znajduje się w posiadaniu organu, stanowi naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo posiadania wnioskowanej informacji w żądanej formie, odmawia jej wydania, nie wydając przy tym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że tekst książki nie stanowi informacji publicznej, a to że gmina posiada autorskie prawa majątkowe do książki nie oznacza, że organ jest zobowiązany do udostępniania tej książki w ramach informacji publicznej w dowolnej formie wybranej przez skarżącego. Celem gminy jest wydanie książki z okazji 700-lecia nadania praw miejskich miastu, które przypada na rok 2027. Gminie przysługuje prawo pierwszego wydania książki, udostępnienie książki przed jej wydaniem stanowiłoby naruszenie umowy z 2 stycznia 2023 r., jak i naruszenie praw autorskich.
W replice na powyższą odpowiedź skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski podkreślając, że dzieło zostało w całości sfinansowane ze środków publicznych, zaś wszelkiego rodzaju ekspertyzy, opracowania, monografie i raporty zamawiane przez organy władzy publicznej i opłacane ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Organ posiada ostateczną wersję tego dokumentu. Przekazując utwór bez zastrzeżeń i przenosząc prawa majątkowe autor wyraził zgodę na dysponowanie utworem przez gminę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem mogła być ona rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku, którym jest organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, okoliczność ta zresztą nie budziła kogokolwiek wątpliwości, dlatego też nie wymaga dalszego uzasadniania.
Rozbieżności natomiast między stronami postępowania dotyczyły tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
Jeżeli żądana informacja jest informacją publiczną to jej udostępnianie w odpowiedzi na złożony wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, podając – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).
W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma również obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).
Należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).
Zaznaczyć należy jednak, że informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których używa on do wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia to w jaki sposób dany dokument znalazł się w posiadaniu organu. Ważne jest to czy służy on wykonywaniu zadań publicznych i czy wiąże się on ogólnie z działalnością podmiotu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędne jest danie możliwości podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10).
Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.
W rozpoznawanej żadnych wątpliwości nie może budzić to, że skarżący uzyskał wszelkie żądane przez niego informacje poza tekstem książki o historii Morąga. Wydaje się, że nie jest to również kwestia, która budzi rozbieżności między stronami postępowania. W ocenie sądu jednak rzeczą bardzo istotną jest to, że żądanie dotyczące przekazania tekstu książki w wersji elektronicznej było jednym z kilku żądań.
Skarżącemu organ przekazał zawarte umowy wraz z aneksem oraz wystawioną fakturę/rachunek a także wyjaśnił dlaczego tekst książki w wersji elektronicznej nie zostanie skarżącemu udostępniony. Odnotować należy również to, S.K.O. w Olsztynie rozpatrując sprawę związaną z ponagleniem skarżącego podzieliło stanowisko organu, że tekst książki przed jej wydaniem nie stanowi informacji publicznej.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stanowisko to uznaje za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący otrzymał bowiem od organu wszelkie informacje związane z wydatkowaniem środków publicznych. Z przesłanych umów oraz aneksu wynika to ile organ zapłacił autorowi książki i jej recenzentowi oraz kto i do kiedy posiada prawa autorskie do wydania książki.
Po udostępnieniu tych informacji skarżący uzyskał pełną wiedzę o tym w jakiej wysokości i na kogo rzecz środki publiczne przez gminę zostały wydatkowane. Rzeczą całkowicie zrozumiałą wydaje się być również to, że na podstawie subiektywnej oceny tekstu publikacji historycznej nie można oceniać tego czy środki publiczne zostały prawidłowo wydatkowane. W tego typu sprawach (przed wydaniem książki w określonej formule) prawo do informacji publicznej kończy się na uzyskaniu danych dotyczących tego z kim gmina zawarła umowę, na jakich warunkach i jakie wydatkowała na ten cel środki.
Tekst książki o historii miasta jest zupełnie inną rzeczą niż ekspertyzy i raporty odnoszące się do działań organów i oceniających zasadność ich postępowania. Przypomnieć należy, że publikacja ta dotyczy historii Morąga do1568 roku, dlatego też treść przedmiotowej książki nie może mieć jakiegokolwiek związku z wykonywaniem zadań publicznych przez organ, który ją zamówił.
Informacja publiczna musi dotyczyć zaistniałych faktów i te fakty zostały skarżącemu udostępnione tj. u kogo książka została zamówiona, kto dokonał jej recenzji i ile gmina wydatkowała na to środków finansowych, tekst książki przed jej wydaniem nie jest informacją publiczną.
Podkreślić należy również to, że organ realizując swoje zadania musi mieć zapewnioną w dużym stopniu swobodę, ale i dyskrecję co do sposobu realizacji poszczególnych zadań. Zamówienie książki przez gminę związane było z 700-leciem Morąga obchodzonym w 2027 r., zaś prawo do pierwszego wydania książki przysługuje gminie. Treść zawartych umów dowodzi tego, że pierwsza publikacja książki ma nastąpić w wersji drukowanej, dlatego też udostępnienie jej w wersji elektronicznej przed wydaniem byłoby zaprzeczeniem racjonalności w postępowaniu mającym upamiętnić 700-lecie miasta.
Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.