Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 marca 2026 r. M. P. (dalej: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Dyrektora [...] Centrum Kultury (dalej: "organ", "Centrum Kultury") o udostępnienie informacji publicznej i udzielenie odpowiedzi:
- 1. Proszę o udostępnienie wykazu wszystkich umów, zleceń, zamówień, porozumień albo innych dokumentów, w których jako strona lub wykonawca występował co najmniej jeden z następujących przedsiębiorców:
M. W. Indywidualna Praktyka Lekarska, NIP [...], adres wykonywania działalności ul. K. lok. A w G.,
K. W. Indywidualna Specjalistyczna Praktyka Lekarska, NIP [...], adres wykonywania działalności ul. K. lok. B w G.
- 2. Proszę o udostępnienie wykazu faktur, rachunków albo innych dokumentów rozliczeniowych, w których jako wystawca dokumentu albo odbiorca płatności występował co najmniej jeden z przedsiębiorców wskazanych w pkt 1.
- 3. Proszę, aby wykaz wskazany w pkt 1 i 2 obejmował co najmniej: datę, numer dokumentu, przedmiot, wartość, wydarzenie, którego dokument dotyczy, nazwę wykonawcy i NIP wykonawcy;
- 4. Proszę o udostępnienie wykazu pozycji z dokumentów wskazanych w pkt 1 i 2 w zakresie dotyczącym: zabezpieczenia medycznego imprez, opieki medycznej, transportu medycznego, przewozu osób. Proszę, aby wykaz obejmował co najmniej numer dokumentu, datę, nazwę wydarzenia, przedmiot oraz nazwę wykonawcy.
- 5. Proszę o udostępnienie wykazu dokumentów z pkt 1 i 2 oraz innych dokumentów dotyczących organizacji imprez, zamówień albo zabezpieczenia wydarzeń, w których występują pojazdy albo sprzęt, niezależnie od sposobu zapisu uch nazwy, modelu, opisu lub oznaczenia: V., F., USG/ultrasonograf. Proszę, aby wykaz obejmował co najmniej numer dokumentu, datę, nazwę wydarzenia, przedmiot oraz wykonawcę.
- 6. Proszę o udostępnienie wykazu dokumentów dotyczących organizacji imprez, zamówień albo zabezpieczenia wydarzeń, z których wynika, jaki personel, skład zespołu, obsada albo funkcje personelu były wskazywane do realizacji: zabezpieczenia medycznego imprez, opieki medycznej, transportu medycznego, przewozu osób przez przedsiębiorców wskazanych w pkt 1. Proszę, aby wykaz obejmował co najmniej numer dokumentu, datę, nazwę wydarzenia, przedmiot oraz – jeżeli wynika to z dokumentu – rodzaj funkcji albo rolę personelu przy realizacji usługi.
Pismem z 8 kwietnia 2026 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2026 r., wyjaśniając, że opóźnienie wynika z konieczności zgromadzenia i przeanalizowania dużej ilości informacji. Następnie przesłał odpowiedź na wniosek, zawierającą wykaz faktur i dokumentów rozliczeniowych (pkt 2 i 3 wniosku), obejmujące numery faktur, datę wystawienia, przedmiot oraz kwotę, zawartych z M. W. oraz K. W. Dnia 4 maja 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, w zakresie "nierozpoznania w pełnym zakresie jego wniosku" z 26 marca 2026 r., wnosząc o stwierdzenie, że Centrum Kultury dopuściło się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a") oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy i podniósł, że pomimo udzielonej odpowiedzi organ nie rozpoznał wniosku w całości.
W szczególności nie udostępnił informacji obejmujących wykazu umów, zleceń, zamówień, porozumień i innych dokumentów objętych pkt 1 wniosku, pełnego zakresu danych wskazanych w pkt 3 wniosku, informacji objętych pkt 4, 5 i 6 wniosku. W odniesieniu do ww. części wniosku organ nie wydał także decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani decyzji o umorzeniu postępowania. Oznacza to, że organ pozostaje bezczynny w zakresie nierozpoznanej części wniosku. Wskazał, że udzielenie jedynie częściowej odpowiedzi nie kończy postępowania w zakresie pozostałej części żądania.
Skarżący wyjaśnił, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ znał treść wniosku i mimo przedłużenia terminu nie podjął wymaganych prawem czynności. Jednocześnie przyczyna przedłużenia terminu została sformułowana w sposób ogólnikowy. W konsekwencji organ nie tylko nie dochował obowiązków ustawowych, lecz także naruszył zasadę rzetelnego i sprawnego działania podmiotu wykonującego zadania publiczne. Dodał, że w tej sytuacji zasadne jest zastosowanie środka dyscyplinującego – wymierzenie grzywny.
Pismem z 12 maja 2026 r. organ uzupełnił odpowiedź na przedmiotowy wniosek, podając że opracowany wykaz zawierał numery dokumentu księgowego wystawionych faktur, datę ich wystawienia, przedmiot wraz z wydarzeniem, którego dokument dotyczył, nazwę wykonawcy oraz jego wartość, co wypełniało zakres pkt 1-4 wniosku. Brak udostępnienia numeru NIP nie może być traktowany jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, ponieważ organ w odpowiedzi na wniosek potwierdził, że podmioty wskazane we wniosku, gdzie został wskazany ich NIP, świadczyły na rzecz organu usługi.
Jednocześnie wyjaśnił, że obowiązujące powszechnie przepisy prawa i zasady kontroli zarządczej obowiązujące w 2025 r. nie nakazywały zawierania umów w formie pisemnej z podmiotami wskazanymi we wniosku. Podał, że jego poprzednik przy udzielaniu zamówień, którego przedmiotem było zabezpieczenie medyczne imprez, już na etapie badania ofert pod względem formalnym oceniał czy wykonawca posiada minimalny wymagany sprzęt oraz wielkość sił i środków, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących zabezpieczenia medycznego imprez masowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 181).
Wskazał, że – w zakresie pkt 5 wniosku – organ nie jest w posiadaniu wykazu pojazdów i sprzętu użytkowanego przez wykonawców usług zabezpieczenia medycznego. Tym samym organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Również w zakresie pkt 6 wniosku podał, że organ nie jest w posiadaniu wykazu personelu, składu zespołu ani obsady personelu wskazywanego do realizacji zabezpieczenia medycznego imprez, opieki medycznej, transportu medycznego przewozu osób, ponieważ dane te nie były wskazywane przez podmioty świadczące usługi w tym zakresie. Oznacza to, że organ nie posiada wnioskowanych informacji.
Ostatecznie organ wyraził wątpliwość, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za określeniem, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, by wykorzystać ją do celów sprzecznych z celami ustawy.
W odpowiedzi na skargę z 14 maja 2026 r. organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.
Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 czy wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Natomiast "wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:
- 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;
- 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;
- 3) informacji dotyczącej spraw publicznych" (wyrok NSA z 3 lipca 2026 r., sygn. akt
III OSK 3436/23, LEX nr 4122285).
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że adresat wniosku – Centrum Kultury, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 26 marca 2026 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej. Organ 28 kwietnia 2026 r. – po przedłużeniu terminu zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udostępnił skarżącemu wykaz faktur zawartych z wskazanymi we wniosku podmiotami, podając jednocześnie numer faktury, datę wystawienia, przedmiot oraz kwotę. Tym samym udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 2 i 3 wniosku. Natomiast już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, pismem z 12 maja 2026 r., organ udzielił odpowiedzi w zakresie pozostałych punktów wniosku. Odnośnie punktu 1 wniosku wskazał, że przepisy prawa nie nakazywały zawierania umów w formie pisemnej oraz podał, że nie posiada informacji, o które skarżący wnioskował w punktach 5 i 6 wniosku.
W ocenie tutejszego Sądu udostępniony przez organ wykaz stanowi również udzielenie odpowiedzi na pytanie z punktu 4 wniosku, w którym skarżący prosił o udostępnienie "wykazu pozycji z dokumentów wskazanych w pkt 1 i 2 w zakresie dotyczącym: zabezpieczenia medycznego imprez, opieki medycznej, transportu medycznego, przewozu osób. Proszę, aby wykaz obejmował co najmniej numer dokumentu, datę, nazwę wydarzenia, przedmiot oraz nazwę wykonawcy".
Z udostępnionego wykazu wynika bowiem, że wszystkie pozycje dotyczyły zabezpieczenia medycznego imprez, a organ podał numery faktur, ich datę, nazwy wydarzeń, których dotyczyło zabezpieczenie medyczne oraz nazwę wykonawcy. Przedmiot obejmował zaś zabezpieczenie medyczne.
Mając na uwadze powyższe, bezczynność organu w zakresie udzielenia pełnej informacji publicznej z wniosku skarżącego ustała jeszcze przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest zaś stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). Wobec tego tutejszy Sąd był zobowiązany do umorzenia postępowania w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
Natomiast stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością.
W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16, CBOSA). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 710/25, LEX nr 3907980).
W ocenie tutejszego Sądu okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie wskazują na naruszenie prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji, gdyż nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ udzielił odpowiedzi na punkty 2-4 wniosku skarżącego, udostępniając wykaz dokumentów księgowych, w których jako wystawca dokumentu albo odbiorca płatności występował co najmniej jeden z przedsiębiorców wskazanych w pkt 1, a wykaz ten obejmował datę, numer dokumentu, przedmiot, wartość, wydarzenie, którego dokument dotyczy oraz nazwę wykonawcy.
Jednocześnie NIP wskazanych we wniosku przedsiębiorców stanowiły dane znane skarżącemu, wobec czego nie było podstaw do uznania, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w powyższym zakresie. Natomiast po wniesieniu skargi na bezczynność, organ udzielił informacji w zakresie punktów 1, 5 oraz 6 wniosku, wskazując, że nie posiada on żądanych danych.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przy rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej katalog możliwych i mających podstawy prawne reakcji organu nie wyczerpuje się jedynie w możliwości udzielenia informacji albo wydania decyzji o odmowie udzielania informacji publicznej. Tutejszy Sąd podziela w tym zakresie ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że organ może także poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o braku możliwości udzielania mu żądanej informacji, gdy organ nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. do udzielenia informacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej tylko wtedy, gdy taką informację publiczną rzeczywiście sam posiada.
Oczywistym jest więc, że gdy organ nie posiada informacji publicznej, bo nie jest ona związana z jego kompetencjami, a tym bardziej wtedy, gdy nie została ona w ogóle wytworzona, nie ma obowiązku udzielić wnioskodawcy żądanej przez niego informacji (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2116/21, LEX nr 3486690. Powyższe znajduje umocowanie w przepisach u.d.i.p. – tj. w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowiącym, że podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Zasadą zatem pozostaje, ze organy władzy publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznych, ale tylko wtedy gdy są to informacje, które posiadają.
Wobec tego, gdy żądana informacja nie jest w ogóle informacją publiczną lub nie jest informacją publiczną, którą organ dysponuje, to załatwienie sprawy nie wiąże się z koniecznością wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tego rodzaju władcze działanie organu jest bowiem zarezerwowane wyłącznie dla sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter publiczny i jest w posiadaniu organu, lecz uwzględniając ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów prawa, w tym przede wszystkim z ustawy o dostępie do informacji publicznej (m.in. dotyczące informacji niejawnych), nie może zostać udzielona wnioskodawcy.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie tutejszego Sądu, okoliczności sprawy nie wskazują, aby opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nosiło cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na podmiot mocą przepisów u.d.i.p. Ze względów jak wyżej, brak było - w ocenie Sądu - podstaw do wymierzenia organowi, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Ponadto w rozpoznawanej sprawie trzeba mieć na względzie, że Centrum Kultury jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, a jego główna działalność sprowadza się do działalności kulturowej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.