Uzasadnienie
M. A. (dalej jako: wnioskodawczyni lub skarżąca), będąca obywatelką Kolumbii, złożyła 26 listopada 2024 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Pismem z 19 lutego 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ) wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, które zostały uzupełnione 28 maja 2025 r. Następnie informacją z 9 czerwca 2025 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawczynię o rozpoczęciu rozpatrywania złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Pismem z 27 stycznia 2026 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, który pismem z 3 lutego 2025 r. pozostawił ponaglenie bez rozpoznania powołując się na zawieszenie biegu terminów w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na mocy art. 100d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej jako: ustawa o pomocy z 2022 r.).
Następnie pismem z 27 kwietnia 2026 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę na bezczynność Wojewody w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 7140,52 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy z 2022 r. winien mieć zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Ponadto skarżąca wskazała na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zgodności ww. przepisów z Konstytucją RP, powołując się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdza się, że ponad dwuletni okres, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r., należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych, a rozwiązanie tej kwestii nie powinno polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne.
Wskazano, że w orzeczeniach tych, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, odmawia się zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 854 dalej jako: ustawa zmieniająca z 2024 r.) w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadniając wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, podniesiono, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką skarżąca poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Podkreślono, że cudzoziemiec oczekujący na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy znajduje się w szczególnej sytuacji, bowiem mimo, że jego pobyt na terytorium RP może być uważany za legalny, to jego status nie jest taki sam jak status cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt czasowy i kartę pobytu.
Niemożliwe są zatem krótkotrwałe podróże poza terytorium RP ze względu na brak możliwości powrotu w ruchu bezwizowym przed upływem 90 dni od wyjazdu ze strefy Schengen. Nie ma tym samym możliwości odwiedzenia rodziny w kraju swojego pochodzenia, co jest sprzeczne z art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Brak uregulowanej sytuacji pobytowej powoduje też dużą trudność w znalezieniu pracy, gdyż większość pracodawców wymaga od cudzoziemców posiadania karty pobytu. Cudzoziemiec nie ma także możliwości złożenia wniosku o wydanie prawa jazdy w zamian za krajowe prawo jazdy wydane za granicą, zaś brak prawa do kierowania pojazdami powoduje uzależnienie cudzoziemca od transportu organizowanego przez pracodawcę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Organ powołał się przy tym na przepisy ustawy o pomocy z 2022 r., zgodnie z którymi w okresie do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Podano, że Wojewoda dokłada wszelkich możliwych starań, aby w sposób możliwie najszybszy w obecnych warunkach prowadzić postępowania w sprawach cudzoziemców. Wskazano, że o ile w 2021 r. do wszystkich wojewodów złożono w sumie 363 884 wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, to w 2022 r. złożono ich aż 477 273, zaś w 2023 r. - 489 910. Za ten wzrost w znacznej mierze odpowiada zwiększona liczba wniosków w tych sprawach pochodzących od obywateli Ukrainy oraz obywateli Republiki Białorusi.
Wskazano, że do Wojewody wpłynęło o 20 % więcej wniosków w ciągu ostatnich 2 lat (2023-2025). Konieczność obsłużenia takiej dużej liczby cudzoziemców w warunkach obowiązywania ochrony czasowej stanowi znaczące obciążenie dla organów. Odnosząc się do sytuacji prawnej skarżącej organ wskazał, że jest ona ustabilizowana, gdyż skarżąca posiadała zezwolenie na pracę udzielone przez Wojewodę Małopolskiego ważne do 6 stycznia 2026 r., a jej pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny od momentu złożenia wniosku. W związku z tym, że skarżąca posiadała także zezwolenie na pracę typu A na rzecz wskazanej firmy dalej może wykonywać pracę w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie organu.
Tym samym, w ocenie organu, bezpodstawne jest twierdzenie przez pełnomocnika skarżącej o negatywnych skutkach życiowych wynikających z czasu trwania postępowania. Podkreślono, że Wojewoda dokonuje wszelkich wymaganych prawem czynności, dążąc do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Podano, że obecnie organ oczekuje na wyniki kontroli przeprowadzonej w firmie G. Sp. z o.o. przez Państwową Inspekcję Pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wyjaśnić również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wskazać należy, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie, wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła powyższy wymóg formalny, wnosząc 27 stycznia 2026 r. ponaglenie do właściwego organu.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadę szybkości i prostoty postępowania należy rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania, tj. bez uszczerbku dla realizacji zasady prawdy materialnej. Z drugiej strony ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły czy pozostawania w bezczynności. Organ administracji publicznej, będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia, a zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, winien w taki sposób je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować również zasadę szybkości postępowania.
Rozwinięcie zasady szybkości i prostoty działania organów administracji publicznej stanowi art. 35 k.p.a., w którym ustawodawca określił terminy załatwienia spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).
Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.
W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079, ze zm. dalej jako: u.o.c.). Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 u.o.c. w brzemieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w dniu 26 listopada 2024 r. Pismem z 19 lutego 2025 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, co ostatecznie zostało spełnione 28 maja 2025 r. Następnie pismem z 9 czerwca 2025 r. organ poinformował skarżącą o rozpoczęciu rozpatrywania złożonego przez nią wniosku. Jednakże dotychczas organ nie pojął żadnego rozstrzygnięcia. Przy czym w odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r., który wyłączył możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, wyjaśniając także, że zmaga się z dużą ilością wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt na terytorium RP. Organ wskazał ponadto, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż obecnie oczekuje na wyniki postępowania prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy wobec firmy zatrudniającej skarżącą, zaś z uwagi na rozpatrywanie wielu wniosków o zezwolenie na pobyt w związku z pracą w tej samej firmie, zobowiązany jest do zajęcia jednolitego stanowiska we wszystkich sprawach oraz do wyjaśnienia istotnych okoliczności.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy z 2022 r. w brzmieniu na dzień wpływu wniosku do Wojewody, w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy specjalnej). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r. w czasie jego obowiązywania był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. znowelizowano ustawę o pomocy z 2022 r. z dniem 1 lipca 2024 r. i art. 100d, który określał przywołany okres – został przedłużony po raz kolejny, tym razem do dnia 30 września 2025 r. Następnie na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej ustawę o pomocy z 2022 r. art. 100d określał przywołany okres do dnia 4 marca 2026 r., a na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. (Dz.U. z 2026 r. poz.203) zmieniającej ustawę o pomocy z dniem 5 marca 2026 r. – do dnia 4 marca 2027. Wcześniej analogiczne regulacje wprowadzał art. 100c ustawy o pomocy, przy czym termin końcowy obowiązywania regulacji początkowo wyznaczono na 31 grudnia 2022 r.
Wskazać należy, że przepis art. 100c ustawy o pomocy z 2022 r. (który obowiązywał przed dodaniem art. 100d) i art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r. budził wątpliwości zarówno co do zakresu jego stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym. Jednakże w orzecznictwie NSA ugruntowane jest już stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24, dostępne w CBOSA).
Wskazuje się bowiem, że w przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy z 2022 r. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
Natomiast odnośnie do wątpliwości w zakresie zgodności z regulacjami unijnymi podać jedynie należy, że postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Gl 19/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii. Sąd ten wniósł o stwierdzenie, że: 1. długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłącznie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość) sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE.
C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1-4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE);
2. długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłącznie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP).
Podnieść także należy, że tut. Sądowi znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w wyrokach, na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę. Jednakże aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominują orzeczenia, w których Naczelny Sąd Administracyjny odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (następnie: do 4 marca 2026 r., a obecnie do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24, dostępne w CBOSA).
W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 ustawy o pomocy z 2022 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Wskazuje się, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21, dostępny w CBOSA).
Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy o pomocy z 2022 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r., których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. NSA stwierdza, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych.
Przy czym przyjmuje się, że dopiero po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy z 2022 r., tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana. (por. wyroki NSA z: 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24, z 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24, z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24, z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24, z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24, dostępne w CBOSA). NSA wskazuje także, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (por. wyroki NSA: z 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 49/25, z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24; z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24 oraz II OSK 2743; z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, dostępne w CBOSA).
Podzielając całkowicie przywołane wyżej stanowisko NSA stwierdzić zatem należy, że przedłużenie wyżej wskazanego terminu na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP. Tym samym oceny bezczynności organu albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy z 2022 r. należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek skrzącej został złożony w dniu 26 listopada 2024 r., a zatem po 1 lipca 2024 r. Przy czym skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku 28 maja 2025 r., co ostatecznie potwierdził organ pismem z 9 czerwca 2025 r., w którym poinformowano skarżącą o przystąpieniu do rozpatrywania jej wniosku. Zgodnie z powołanym wyżej art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym, jak i brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, liczonym od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub po osobistym stawiennictwie w urzędzie wojewódzkim, lub też złożeniu wniosku, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione.
Zatem termin do załatwienia wniosku skarżącej zaczął biec co najmniej od 9 czerwca 2026 r. Pomimo upływu ponad 60 dni od tej daty organ nie załatwił sprawy, ani nie poinformował stronę o załatwieniu jej w późniejszym terminie w trybie art. 36 k.p.a., co świadczy o jego bezczynności. Przy czym wyjaśnić należy, że nie można uznać, aby pismo skierowane do strony w dniu 4 maja 2026 r. świadczyło o prowadzeniu przez organ postępowania z zachowaniem wymogów określonych przepisami k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że pismo to zostało sporządzone już po wniesieniu skargi.
Ponadto pismo to zostało wystosowane do skarżącej po upływie ponad roku od rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy, w ciągu którego, poza pismami składanymi przez skarżącą z własnej inicjatywy, organ nie podejmował żadnych czynności w celu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd za zasadny uznał zarzut bezczynności Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 60 dni (pkt I sentencji wyroku).
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy mieć bowiem na względzie, że organ pozostawał w mylnym przekonaniu co do interpretacji obowiązujących przepisów prawa.
Sąd oddalił wniosek skarżącej o zasądzenie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny (pkt III sentencji wyroku), uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, dostępny w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępny w CBOSA). Wnioskowane przez skarżącą zasądzenie od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15, dostępny w CBOSA).
Wprawdzie w przedmiotowej sprawie opóźnienie w załatwieniu sprawy jest znaczne, ale wynika to nie z celowego działania organu, lecz z obowiązujących regulacji prawnych. Sąd uznał zatem, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tego rodzaju sytuacja.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi, wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1035).