Uzasadnienie
Wnioskiem z 11 kwietnia 2026 r. Polskie Towarzystwo (dalej jako: skarżący lub Towarzystwo), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Komendanta Powiatowego Policji w G. (dalej jako: organ lub Komendant) o przesłanie treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy wydziału drogowego w dniach 20-24.
- 12. 2025 r.
W dniu 27 kwietnia 2026 r. Towarzystwo wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w G. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o:
- 1. stwierdzenie, że Komendant dopuścił się bezczynności polegającej na nieudostępnieniu treści mandatów karnych w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich treścią;
- 2. zobowiązanie organu do udostępnienia treści mandatów karnych w formie umożliwiającej swobodne zapoznanie się z ich treścią, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 11 kwietnia 2026 r. skarżący drogą elektroniczną skierował, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przedmiotem wniosku było przekazanie treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy wydziału ruchu drogowego organu w dniach 20-24 grudnia 2025 r.
Podniesiono, że do dnia wniesienia skargi do sądu, organ nie udostępnił żądanych informacji, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia ani nie poinformował skarżącego w jakikolwiek prawnie skuteczny sposób o przeszkodach w terminowym załatwieniu wniosku. Od daty złożenia wniosku upłynął okres przekraczający 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Analogicznie sformułowane wnioski dotyczące treści mandatów karnych inne komendy policji udostępniły w ustawowym terminie. Natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że żądana informacja jest informacją publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że została ona wniesiona przez osobę, która nie posiada umocowania, a w przypadku uzupełnienia braków formalnych o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na dokonanie wnioskowanej czynności oraz o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, "że organ w dniu 6 maja 2026 r. pomimo pierwotnego terminu, wynikłego z obiektywnych trudności w ustaleniu statusu archiwalnego dokumentów, podjął aktywną komunikację ze stroną, co wyklucza złą wolę czy lekceważenie wnioskodawcy".
W powoływanym w odpowiedzi na skargę piśmie z 6 maja 2026 r., czyli już po wniesieniu skargi organ wezwał skarżącego do wykazania, że udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż uznał ją za informację przetworzoną.
Natomiast skarżący w piśmie z 12 czerwca 2026 r. zanegował twierdzenie, aby żądana informacja była informacją przetworzoną. Podtrzymał również stanowisko, że organ nie udostępnił informacji, nie odmówił jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej i nie umorzył postępowania, czym doprowadził do stanu bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taki przypadek ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i dlatego orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.).
Przystępując do rozpoznania sprawy, sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.
W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA).
Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisie art. 53 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyroki NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19, z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, może "zwalczać" stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie tylko do dnia wniesienia skargi, ale i do dnia orzekania przez sąd wnioskowane przez skarżącego informacje nie zostały udostępnione, ani nie została wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia. Co prawda organ w piśmie z dnia 6 maja 2026 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla udzielenia informacji publicznej, jednak była to jedyna czynność organu wykonana w sprawie. Dlatego też skarga na bezczynność jest dopuszczalna, zwłaszcza że skarżący kwestionuje prawidłowość tego stanowiska.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić organowi bezczynność.
W sprawie bezsporne pozostaje to, że wniosek skarżącego, którego dotyczy rozpoznawana skarga na bezczynność, skierowany został do podmiotu, na którym ciążą obowiązki wynikające w przepisów u.d.i.p. Komendant Powiatowy Policji jest terenowym organem administracji rządowej w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.p."), a więc w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.p.). Nadto jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest organem właściwym w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji (art. 6a ust. 1 u.o.p.).
Komendant Miejski Policji jest zatem organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezsporne jest również to, że informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących ww. zadania stanowi informację o sprawach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 2266/19, CBOSA). Ocena ta nie była kwestionowana przez organ.
Odnośnie do zakresu przedmiotowego wskazać należy, że żądanie skarżącego sformułowane we wniosku z 11 kwietnia 2026 r. dotyczyło udostępnienia informacji w zakresie treści nałożonych mandatów karnych przez funkcjonariuszy wydziału ruchu drogowego komendy w dniach 20-24 grudnia 2025 r.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na tle analizy powyższych przepisów przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29).
Pod pojęciem informacji publicznej należy zatem rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (vide: wyroki NSA: z 25 marca 2003 r., sygn.. akt II SA 4059/02; z 11 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1846/18).
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Przepis art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi jednocześnie, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca zalicza do kategorii informacji publicznej zarówno dane zawarte w dokumentach urzędowych, jak i samą postać takich dokumentów. Wszakże sporządzanie dokumentów urzędowych przez funkcjonariuszy publicznych pozostaje elementem publicznej sfery działalności organów władzy publicznej.
Biorąc pod uwagę przedstawione unormowania prawne należało przyjąć, że informacja o treści mandatów karnych nałożonych przez funkcjonariuszy wydziału ruchu drogowego komendy w dniach 20-24 grudnia 2025 r. - stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o treści mandatu karnego, który - co nie ulega wątpliwości – jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jest to jednocześnie informacja wytworzona w ramach realizacji przez Policję powierzonych tej formacji zadań publicznych w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (do których należy m.in. wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców – art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji).
Informacja taka dotyczy zatem sprawy publicznej (tj. publicznej działalności Policji) niezależnie od tego, czy sam czyn, za który wystawiono mandat karny, budzi szersze zainteresowanie społeczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym kontekście pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 131/19 (analogicznie wypowiedział się WSA w Lublinie w wyroku z dnia 7 października 2025r., sygn. akt II SAB/Lu 101/25), że informacje o rodzaju i wysokości zastosowanej sankcji (np. wysokości nałożonego mandatu karnego) stanowią informacje publiczne.
W konsekwencji skoro wnioskowane przez skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznych, to nie ulega wątpliwości, że organ powinien je udostępnić albo zastosować tryb przewidziany w cytowanym wyżej art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co pozwoliłoby mu uwolnić się od zarzutu bezczynności. Wystosowane przez organ już po wniesieniu skargi pismo stwierdzające, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną nie wpływa na ocenę bezczynności, gdyż organ nie mógł poprzestać na wystosowaniu wezwania do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. W takiej sytuacji organ byłby zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i wyjaśnienia dlaczego żądane informacje zostały uznane za przetworzone (wyjaśnienie to powinno być zawarte również we wcześniejszym wezwaniu).
Należy jednak podkreślić, że sąd orzekający w sprawie nie dostrzega żadnych okoliczności, które uprawniałyby do zajęcia stanowiska stwierdzającego, że żądanie przedstawienia treści nałożonych mandatów przez funkcjonariuszy jednego z wydziałów komendy powiatowej w ciągu pięciu dni stanowi informację przetworzoną.
Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 11 kwietnia 2026 r.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Stwierdzenie bezczynności skutkowało zobowiązaniem organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi po uprawomocnieniu się orzeczenia, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Sąd w sprawie niniejszej przesądził, że wniosek został sformułowany w sposób umożliwiający jego rozpatrzenie oraz że dotyczy informacji publicznej. Sposób załatwienia tego wniosku leży już natomiast w gestii organu. Z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie.
W ocenie sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dobitnie o tym przekonuje treść odpowiedzi na skargę, będącej bezrefleksyjnym powieleniem twierdzeń zawartych w piśmie z komendy wojewódzkiej, choć pismo to odnosiło się do sytuacji, gdy informacja publiczna została udzielona po przekroczeniu ustawowego terminu.
W tej sytuacji brak było podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.
O kosztach postępowania, obejmujących jedynie wpis od skargi sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., gdyż skarga została sporządzona i podpisana przez przedstawiciela, a nie pełnomocnika, skarżącego stowarzyszenia.