Uzasadnienie
Stowarzyszenie A (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") wnioskiem z 3 kwietnia 2026 r. zwróciło się do P spółki z o. o. (dalej: "spółka", "organ") o udostępnienie informacji publicznej przez przekazanie obowiązujących umów o obsługę prawną i zastępstwo procesowe.
Spółka do pisma z 7 kwietnia 2026 r. załączyła umowę o świadczenie pomocy prawnej, w której zanonimizowano datę i miejsce zawarcia umowy, dane reprezentanta organu i zleceniobiorcy, wysokość wynagrodzenia, treść § 4 i część treści § 5 umowy oraz podpisy przedstawicieli stron umowy.
Stowarzyszenie wywiodło skargę na bezczynność spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia wyroku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie stwierdziło, że przesłanie zanonimizowanej w opisanym wyżej zakresie umowy sprawia, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia tych części umowy. W tym zakresie spółka nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zaznaczył, że organ jest spółką, w której 100% udziałów posiada Gmina Miasto E., a prawa z udziałów organu wykonuje Prezydent Miasta. Na podstawie umów z Narodowym Funduszem Zdrowia spółka jest podmiotem świadczącym usługi opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1461). Oznacza to, że jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").
Stowarzyszenie wywiodło ponadto, że kontrahent organu władzy publicznej spełnia przesłanki do uznania go za podmiot mający związek z pełnieniem funkcji publicznych. Informacja o majątku znajdującym się w dyspozycji władz publicznych i podmiotów realizujących zadania publiczne podlega udostępnieniu, a kontrahenci zawieranych umów muszą brać pod uwagę, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tych stosunków prawnych może podlegać kontroli społecznej w reżimie przewidzianym przez u.d.i.p. Dane o kontrahentach podmiotu zobowiązanego podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i nie podlegają wyłączeniu z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zauważyła, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wniósł ponaglenia o udzielenie wnioskowanej informacji publicznej.
Wywiodła, że informacje publiczne dotyczą zadań publicznych wykonywanych przez spółkę. Zaznaczyła, że żądana umowa o obsługę prawną nie jest finansowana ze środków publicznych, które są przekazywane przez NFZ. Tym samym nie stanowi informacji publicznej. Spółka wyjaśniła, że zajmuje się działalnością gospodarczą, w tym działalnością komercyjną, jak najem nieruchomości czy świadczenie różnego typu usług, zwiera umowy o roboty budowlane, które są finansowane ze środków własnych lub z udzielanych kredytów, a ponadto zawiera umowy zlecenia i umowy o pracę i w tym zakresie jest udzielana pomoc w zakresie obsługi prawnej.
Podkreśliła, że radca prawny nie ma wpływu na decyzje zarządu spółki czy jej organu nadzorczego. Radca prawny w ramach funkcjonowania spółki nie jest osobą publiczną, której dane osobowe winny być przetwarzane bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych.
Zdaniem organu powyższe powoduje, że chybiony jest argument, iż dostęp do umowy o obsługę prawną ma związek z kontrolą społeczną w zakresie wydatkowania środków publicznych.
Spółka stwierdziła, że przy hipotetycznym założeniu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, wnioskodawca powinien był wykazać istotny interes publiczny dla pozyskania takiej informacji, czego jednak nie wykazał.
Dodała, że na żądanie stowarzyszenia w 2025 r. udzieliła informacji w identycznej formie, zatem w 2026 r. w tej samej formie przekazała informację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność.
Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna.
Wprawdzie zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") środkiem zwalczania bezczynności organu administracji i przewlekłego prowadzenia postępowania, na co wprost wskazuje art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. (i ordynacji podatkowej –odpowiednio art. 141). Przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się tym samym do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych wyłącznie w trybie ww. ustaw, a zatem nie jest wymagane w sprawach dotyczących bezczynności na gruncie u.d.i.p.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w k.p.a. Przepisy u.d.i.p. stanowią lex specialis względem przepisów k.p.a., gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. W jej zapisach brak jest środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jak natomiast wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wobec czego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p.
Wobec tego, warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu (tak np. NSA w wyroku z 19.03.2025 r. III OSK 1937/24; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do oceny zasadności skargi, wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Nie budzi wątpliwości w sprawie, że spółka, w której 100 % udziałów ma gmina, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Sporne jest natomiast to, czy żądana przez stowarzyszenie informacja, dotycząca umowy zawartej przez spółkę gminną na obsługę prawną tego podmiotu, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA: z 22.06.2018 r. I OSK 218/18, 30.09.2015 r. I OSK 2093/14).
Informacją publiczną jest więc informacja nie tylko o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. dotyczącej wypełniania zadań publicznych i realizowania celów publicznych, ale również o ich majątku i sposobie gospodarowania mieniem komunalnym.
Żądana informacja, dotycząca udostępnienia dokumentu – umowy cywilnoprawnej, stanowi informację publiczną, jako informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
Nie można podzielić stanowiska spółki, jakoby żądana umowa o obsługę prawną nie była finansowana ze środków publicznych tylko z tego względu, że środki, z których jest finansowana, nie są przekazywane przez NFZ.
Przede wszystkim umowa ta została zawarta przez gminną jednostkę organizacyjną.
Należy przypomnieć, że podstawowym celem powołania (utworzenia) spółki prawa handlowego, której jedynym właścicielem jest gmina, jest realizacja określonych zadań gminy, a nie przynoszenie zysku (zob. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: "u.s.g."). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do tych spółek są zatem przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami (zob. art. 6 i art. 7 u.s.g.). Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych", pomimo że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną (tak m.in. NSA w wyroku z 29.08.2019 r. I OSK 657/19).
Jednostka organizacyjna tworzona przez gminę jest częścią struktury organizacyjnej gminy. W ustawie o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego zaliczone są do sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 z późn. zm., dalej: u.f.p.). Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł, stosownie zaś do ust. 2 dochodami publicznymi są m.in.: wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych (pkt 3); dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze (pkt 4 lit. a) czy dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b (pkt 8).
Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.f.p. środki publiczne przeznacza się na wydatki publiczne i rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić ponadto należy, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 u.f.p.
Bez znaczenia jest zatem, że spółka, będąca gminną osobą prawna, wydzieloną organizacyjnie, posiadającą odrębne składniki majątkowe, świadczy również usługi komercyjne (na zasadach określonych w art. 7 i art. 10 ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 2021 r. poz. 679 – zob. art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), jak najem nieruchomości czy inne usługi, nie sprecyzowane przez spółkę, nawet jeśli to ze środków pochodzących z tych źródeł finansuje umowę o świadczenie pomocy prawnej. Spółka nie dysponuje bowiem "środkami własnymi", jak to określono w odpowiedzi na skargę, które nie mieściłyby się w definicji majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Wobec tego fakt, że finansuje ona zakup usług prawnych, wykonywanych na podstawie spornej umowy, ze środków niepochodzących z NFZ, nie oznacza, że umowa ta nie jest finansowana ze środków publicznych.
Sąd podziela stanowisko judykatury, że jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym, będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej (por. wyroki: WSA w Opolu z 10.10.2016 r. II SAB/Op 70/16; WSA we Wrocławiu z 16.12.2021 r. IV SA/Wr 377/21, 7.08.2025 r. I SAB/Sz 62/25).
Błędne jest również stanowisko spółki, że radca prawny, z którym gminna osoba prawna zawarła umowę o świadczenie pomocy prawnej, nie jest "osobą publiczną, której dane osobowe winny być przetwarzane bez narażenia się na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych".
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 stycznia 2026 r. sygn. III OSK 2303/25, dane personalne (imię i nazwisko) osoby fizycznej zawierającej umowę cywilnoprawną ze spółką wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest gmina, mają walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. W orzecznictwie NSA utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, zgodnie z którym dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność tych osób. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, w tym pożytków uzyskiwanych z dysponowania majątkiem publicznym; mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu.
Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym.
W orzecznictwie wskazuje się, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ przez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. np. wyrok z 2.03.2023 r. III OSK 2399/21).
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest również pogląd, że zasadne jest traktowanie radcy prawnego, wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego, który wykonuje czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego, jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zatem prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zob. np. wyrok NSA z 12.06.2015 r. I OSK 2409/14, z 8.10.2018 r. I OSK 2400/16, z 11.04.2019 r. I OSK 1038/17, z: 18 lutego 2025 r. o sygnaturach: III OSK 734/22, III OSK 882/22 i III OSK 1226/22). Wskazuje się, że funkcja publiczna jest to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z 10.04.2015 r. I OSK 1108/14; z 19.04.2011 r. I OSK 125/11; postanowienie SN z 25.06.2004 r. V KK 74/04).
Pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie należy ograniczać tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje ono każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną, nie jest więc tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego zdefiniowanego w kodeksie karnym czy w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyrok NSA z 30.11.2016 r. I OSK 1871/15). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych" ma na gruncie u.d.i.p., znaczenie autonomiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę zakłada udostępnienie informacji, odmowę zaś jako wyjątek. Ww. pojęcia należy odczytywać w kontekście tej zasady. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 499 z późn. zm.) wynika, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 tej ustawy radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi.
Mając na uwadze powyższe czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywanie ich w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Radca prawny w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jego kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego w ramach zawartej z jednostką organizacyjną umowy radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej.
W konsekwencji, zasadne jest traktowanie go jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zatem prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Zaznaczyć więc tylko na marginesie można, że z udostępnionych § 1– § 3 umowy wynika, że zleceniobiorca przyjął do wykonania czynności z zakresu świadczenia pomocy prawnej, polegające w szczególności na "doradztwie prawnym, wydawaniu opinii prawnych, analizowaniu treści umów pod względem zgodności formalno-prawnej, oraz zastępstwie procesowym", a zlecone czynności będą wykonywanie także przed właściwymi urzędami, instytucjami i sądami. Z zapisów § 1– § 3 umowy nie wynika, że obowiązki radcy prawnego zostały w jakikolwiek sposób ograniczone, w tym do spraw dotyczących działalności komercyjnej spółki i kwestii pracowniczych. Przy czym, jak już wyjaśniono, nawet w takim przypadku przedmiotowa umowa stanowiłaby informację publiczną, skoro została zawarta przez gminną jednostkę organizacyjną i jest finansowana ze środków publicznych.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sprawie obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej). Spółka, do której skierowano przedmiotowy wniosek, powinna była podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.
Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można więc mówić, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 3 kwietnia 2026 r. Termin odniesienia się do wniosku minął zatem 17 kwietnia 2026 r.
W ustawowym terminie 14 dni organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, gdyż przesłanej przy piśmie z 7 kwietnia 2026 r. zanonimizowanej w znacznej części umowy nie można uznać za prawidłowe zrealizowanie żądania udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić należy, że spółka usunęła nawet dane, które nie podlegają jakiejkolwiek ochronie prawnej, w tym datę i miejsce zawarcia umowy czy dane osoby reprezentującej spółkę – podmiot gminny.
W związku z tym skarga na dzień jej wniesienia (21 kwietnia 2026 r.) była zasadna.
Zaznaczyć należy, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewiduje, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi również informacja przetworzona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna, której żądało stowarzyszenie nie ma przymiotu informacji przetworzonej. Przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia informacji przetworzonej. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem.
Z kolei informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5.03.2015 r., I OSK 863/14; z 4.08.2015 r. I OSK 1645/14; z 9.08.2011 r. I OSK 977/11, wyrok WSA w Olsztynie z 24.03.2026 r. II SA/Ol 711/25).
Nie można więc twierdzić, że stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji przetworzonej, co sugerowała spółka w odpowiedzi na skargę.
Z uwagi na fakt, że spółka nie udostępniła skarżącemu żądanej informacji publicznej oraz nie wydała decyzji odmownej, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku z 3 kwietnia 2026 r. we wskazanym terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie I. wyroku.
Rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania, po wniesieniu skargi, nie zwalnia bowiem sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II. wyroku.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12).
Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. postanowienie NSA z 27.03.2013 r. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10.04.2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11.03.2015 r. IV SAB/Po 19/15).
Uwzględnić zatem należało, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego braku woli co do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Spółka w ustawowym terminie podjęła się realizacji przedmiotowego wniosku, a nieprawidłowości w udostępnieniu informacji publicznej spowodowane były wadliwym stosowaniem przepisów u.d.i.p., co wynika z odpowiedzi na skargę, a nie ich zignorowaniem.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2026 r. poz. 215).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.