Uzasadnienie
W dniu 11 września 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła (przekazana przez organ) skarga M. K. (dalej jako: skarżąca), na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako: PINB lub organ).
Skarżąca podniosła, że zarzuca organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 104 § 1 i 2 i w zw. z art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez niezałatwienie w terminie, w sposób przewidziany prawem, jej wniosku z 27 marca 2026 r. o zwrot nadpłaty w zakresie uiszczonej przez skarżącą grzywny w celu przymuszenia, nałożonej przez PINB w Z. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Skarżąca doprecyzowała, że chodzi o kwotę wyegzekwowaną po 28 lutego 2019 r., tj. po dniu, w którym darowała swojemu synowi nieruchomość stanowiącą działkę o nr [...], położoną w miejscowości S..
Skarżąca zażądała zobowiązania organu do wydania decyzji załatwiającej sprawę wszczętą jej wnioskiem z 27 marca 2026 r., stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę PINB w Z. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 8 sierpnia 2025 r. skarżąca zwróciła się o zwrot grzywny uiszczonej w celu przymuszenia. Postanowieniem z [...] sierpnia 2025 r. organ odmówił zwrotu ściągniętej grzywny. Skarżąca składała kolejne wnioski (z 11 lutego i z 17 marca 2026 r.), na które udzielano odpowiedzi, przy czym w przypadku trzeciego wniosku organ zastrzegł, że kolejne pisma w tym samym przedmiocie pozostaną bez odpowiedzi. W związku z tym kolejny wniosek skarżącej, z 27 marca 2026 r., pozostawiono bez rozpatrzenia. Skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność PINB w Z., jednak postanowieniem z [...] lipca 2026 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.
Zakres właściwości sądu administracyjnego określa w pierwszej kolejności art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), który wskazuje, jakie formy działania albo bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania organów administracji publicznej podlegają kontroli przez sądy administracyjne. Dopuszczalność skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zależy od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Skarga na bezczynność albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a.
Spór między skarżącą a PINB w Z. w rozpoznawanej sprawie dotyczy kierowanych przez skarżącą wniosków do organu, zawierających żądanie zwrotu grzywny ściągniętej w celu przymuszenia.
Jak wynika z przekazanych przez organ akt administracyjnych sprawy, sporna grzywna dotyczy wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB w Z. z [...] września 2009 r., nakładającą na skarżącą obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego położonego na ww. działce. Z uwagi na niewykonanie obowiązku wierzyciel – PINB w Z. skierował do zobowiązanej (skarżącej) upomnienie, wzywające do wykonania nakazu rozbiórki. Następnie – z uwagi na brak reakcji zobowiązanej – w dniu 19 sierpnia 2010 r. został wystawiony tytuł wykonawczy, doręczony skarżącej, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. PINB w Z. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 25.704 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 2009 r. Nałożona grzywna była ściągana w okresie od grudnia 2014 r. do kwietnia 2023 r. (w postanowieniu z [...] sierpnia 2025 r. o odmowie zwrotu grzywny wskazano na ściągniętą kwotę 24.787,02 zł).
Na mocy umowy darowizny (w formie aktu notarialnego) z [...] lutego 2019 r. skarżąca darowała działkę nr [...] (na której wzniesiono budynek podlegający rozbiórce) swojemu synowi – G. K.. W związku z przejściem obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanej, w dniu 14 listopada 2024 r. został wystawiony nowy tytuł wykonawczy, doręczony zobowiązanemu. Zobowiązany dokonał rozbiórki budynku objętego decyzją z 2009 r. w 2025 r. (protokół kontroli PINB w Z. z [...] lipca 2025 r.). W tej sytuacji postanowieniem z [...] lipca 2025 r. PINB w Z. umorzył postępowanie egzekucyjne, w związku z wykonaniem obowiązku.
Jeśli chodzi o kwestie żądań zwrotu grzywny zgłaszane przez skarżącą, to – jak wynika z akt administracyjnych – pierwsze takie żądanie zostało zgłoszone w piśmie z 8 sierpnia 2025 r. W odpowiedzi PINB w Z. wydał postanowienie o odmowie zwrotu ściągniętej grzywny, na podstawie art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2026 r., poz. 268, ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.). Skarżąca ponowiła prośbę o zwrot grzywny w piśmie z 4 lutego 2026 r. (powołując jako podstawę prawną art. 126 u.p.e.a.) oraz w piśmie z 13 marca 2026 r. Organ udzielał odpowiedzi, podtrzymując swoje stanowisko oraz wyjaśniając, że kolejne pisma w tym samym przedmiocie będą pozostawiane bez odpowiedzi.
W takich uwarunkowaniach skarżąca złożyła kolejne pismo – z 26 marca 2026 r. żądając "zwrotu nadpłaty w uiszczonej przez nią grzywny", powołując się na przejście obowiązku na syna jako następcę prawnego.
Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność w przedstawionym wyżej stanie sprawy należy wskazać ponownie, że aby skarga na bezczynność była dopuszczalna, musi istnieć przepis prawa zobowiązujący organ do wydania aktu lub dokonania czynności w jednej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a.
Jedyną regulacją odnoszącą się do zwrotu grzywny nałożonej (a następnie uiszczonej albo ściągniętej) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego w postępowaniu egzekucyjnym w administracyjny jest art. 126 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem (w aktualnym brzmieniu, miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy), na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.
Wniosek skarżącej o zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia (nałożonej postanowieniem z 13 czerwca 2011 r.) został przez organ egzekucyjny rozpoznany postanowieniem z 28 sierpnia 2025 r. o odmowie zwrotu ściągniętej grzywny.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu grzywny (zwrot albo odmowa) jest kwalifikowane jako czynność egzekucyjna, a nie orzeczenie (postanowienie) organu egzekucyjnego. Jedynym środkiem zaskarżenia w tej sytuacji jest skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, wnoszona na podstawie art. 54 u.p.e.a. (por. W. Sawczyn [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 3, 2026, wer. el. SIP Legalis, art. 126, Nb 6; J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, wer. el. SIP LEX, art. 126, pkt 2).
Jednocześnie trzeba zauważyć, że również przed zmianą brzmienia przepisu (w 2024 r. – usunięcie sformułowania "o zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny"), na postanowienie w przedmiocie zwrotu grzywny, wydawane w oparciu o art. 126 u.p.e.a., nie przysługiwało zażalenie, a jedynym środkiem jego kwestionowania była skarga wnoszona w trybie art. 54 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z 8 listopada 2023 r., II OSK 338/21; z 25 marca 2024 r., II OSK 1631/21; wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2012 r., II SA/Kr 946/12; postanowienie WSA w Krakowie z 9 lutego 2012 r., II SA/Kr 1608/11).
Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 126 u.p.e.a. (stanowiące w istocie czynność egzekucyjną, a nie akt administracyjny), wyklucza również dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., wskazujący, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie). W konsekwencji, wyklucza to również dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność, która miałaby wyrażać się w niewydaniu takiego postanowienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Skarżąca w treści skargi stanowczo oponuje przeciwko traktowaniu jej pisma z 27 marca 2026 r. jako wniosku o zwrot ściągniętej grzywny na podstawie art. 126 u.p.e.a, jednak innego trybu orzekania o zwrocie grzywny ściągniętej lub uiszczonej w toku postępowania egzekucyjnego w administracji nie ma w obowiązujących przepisach. Kwestie zwrotu nadpłaty należności publicznoprawnych regulują też przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2026 r., poz. 622, ze zm.; w szczególności art. 72-80), ale nie mają one zastosowania do uiszczonej lub ściągniętej grzywny nałożonej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywny w postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią należności wymienionych w art. 2 § 1 Ordynacji, do których ta ustawa ma zastosowanie (podatki, opłaty oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; opłata skarbowa oraz opłaty, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych).
Poza przepisem art. 126 u.p.e.a. nie istnieje zatem żaden inny przepis prawa, zobowiązujący organ do rozpoznania wniosku o zwrot grzywny uiszczonej w postępowaniu egzekucyjnym, w takim natomiast trybie wcześniejszy wniosek skarżącej został już rozpoznany.
Na marginesie trzeba zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie ściągnięcie grzywny jest wynikiem braku realizacji przez skarżącą obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Obowiązek został wykonany dopiero po 16 latach, przez nowego zobowiązanego – syna skarżącej, któremu darowała działkę w 2019 r. Przeniesienie własności działki skutkowało przejściem obowiązku na następcę prawnego, ale wszystkie czynności egzekucyjne dokonane do tej pory pozostały w mocy (art. 28a u.p.e.a.). Należy też zauważyć, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącą w 2011 r., jako środek egzekucyjny zmierzający do wykonania obowiązku niepieniężnego – nakazu rozbiórki budynku. W dacie nałożenia grzywny to skarżąca była zobowiązaną do wykonania obowiązku, jako ówczesna (w 2011 r.) właścicielka działki. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują na to, że grzywna nie została uiszczona, w konsekwencji podlegała ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie przeszła na następcę prawnego skarżącej (art. 124 § 1 i 2 u.p.e.a.).
Egzekucja nałożonej grzywny w okresie od grudnia 2014 r. do kwietnia 2023 r. odnosiła się zatem do obowiązku wtórnego – uiszczenia grzywny i zasadnie skierowana była wobec skarżącej. Na jej następcę prawnego (w związku ze zbyciem nieruchomości w drodze darowizny) przeszedł jedynie pierwotny obowiązek niepieniężny – rozbiórki budynku gospodarczego.
W powyższej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.