Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 czerwca 2026 r. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej również jako: "u.d.i.p") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku;
- 2. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego w pełnym zakresie;
- 3. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji w formie wskazanej we wniosku, tj. w formie elektronicznej PDF;
- 4. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji odmownej, jeżeli organ uznawał, że żądane dokumenty nie mogą zostać udostępnione w całości albo w części;
- 5. art. 61 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie skarżącemu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie dokumentów dotyczących procedur ochrony sygnalistów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2026 r. w pełnym zakresie oraz do udostępnienia żądanej informacji publicznej w części dokumentowej, w szczególności pełnej treści obowiązujących procedur, regulaminów, zarządzeń i instrukcji dotyczących ochrony sygnalistów, dokumentów wprowadzających te procedury, w tym Zarządzenia nr 17/2024 Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 4 listopada 2024 r., a także ewentualnych aktualizacji lub zmian tych dokumentów - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi.
Ponadto o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia dokumentów, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, ewentualnie w innej wysokości według uznania Sądu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 4 maja 2026 r. skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej funkcjonujących w organie procedur w zakresie ochrony sygnalistów, osób zgłaszających nieprawidłowości. Wniosek obejmował zarówno żądanie udzielenia informacji opisowej, jak i wyraźny wniosek o udostępnienie dokumentów, tj. pełnej treści obowiązujących procedur, regulaminów, zarządzeń i instrukcji dotyczących ochrony sygnalistów, dokumentów wprowadzających te procedury oraz ewentualnych aktualizacji lub zmian tych dokumentów.
Pismem z dnia 15 maja 2026 r. organ udzielił odpowiedzi opisowej. W piśmie wskazano, że w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim obowiązuje "Procedura zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych", dotycząca ochrony sygnalistów, zgłaszania nieprawidłowości i przeciwdziałania działaniom odwetowym. Organ podał także, że procedura obowiązuje od 4 listopada 2024 r. i została wprowadzona zarządzeniem Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 4 listopada 2024 r. Jednocześnie organ wprost oznaczył w tym piśmie załączniki: "Procedura zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim" oraz "Zarządzenie nr 17/2024 Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 4 listopada 2024 r.". Mimo tego skarżącemu doręczono wyłącznie pismo przewodnie, bez wskazanych załączników.
W konsekwencji organ nie wykonał wniosku w części dokumentowej. Samo opisowe streszczenie treści dokumentów albo wskazanie, że takie dokumenty istnieją, nie stanowi udostępnienia pełnej treści dokumentów objętych wnioskiem. Skarżący żądał bowiem wprost dokumentów, a organ sam potwierdził ich istnienie i wskazał je jako załączniki.
Skarżący podkreślił, że skarga nie zmierza do kwestionowania samego faktu udzielenia odpowiedzi opisowej, lecz dotyczy bezczynności organu w pozostałym zakresie, tj. niewykonania obowiązku udostępnienia dokumentów stanowiących informację publiczną. Wnioskowane dokumenty mają charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczą organizacji i sposobu działania organu administracji publicznej, procedur wewnętrznych obowiązujących w jednostce oraz mechanizmów zgłaszania naruszeń, ochrony osób zgłaszających i przeciwdziałania działaniom odwetowym. Ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej wynosił 14 dni. Wniosek został wysłany i doręczony w dniu 4 maja 2026 r., zatem termin ten upłynął najpóźniej w dniu 18 maja 2026 r. Do dnia wniesienia skargi żądane dokumenty nie zostały skarżącemu udostępnione.
Ponadto, w ocenie skarżącego, bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ znał treść żądania, potwierdził istnienie żądanych dokumentów, a nawet wskazał je jako załączniki do pisma z dnia 15 maja 2026 r" lecz załączników tych faktycznie nie doręczył. Taki sposób działania prowadzi do pozornego, a nie realnego, wykonania obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, skarżący podkreślił, iż organ nie udostępnił informacji publicznej mimo upływu ustawowego terminu. Szczególne znaczenie ma to, że organ sam wskazał w piśmie z dnia 15 maja 2026 r. załączniki, które miały realizować wniosek, lecz nie zostały one skarżącemu doręczone. Wymierzenie grzywny jest zasadne jako środek dyscyplinujący organ do rzeczywistego, a nie jedynie formalnego, wykonywania obowiązków w sprawach dostępu do informacji publicznej.
Z uwagi na opisane okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, gdyż organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał, iż skarżący w swojej skardze nie wskazał na uprzednie wystąpienie z ponagleniem, co pozwoliłoby wyjaśnić kwestię braku udostępnienia informacji publicznej bez konieczności występowania do sądu administracyjnego. W związku z tym zaniechaniem skarga jest niedopuszczalna i zasługuje na odrzucenie.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ podkreślił, iż po złożeniu skargi dokonano sprawdzenia zasadności zarzutów. Ustalono w szczególności, że w odpowiedzi na wiadomość elektroniczną z dnia 4 maja 2026 r. przesłano do skarżącego wiadomość elektroniczną z dnia 15 maja 2026 r. o udostępnieniu informacji publicznej w postaci załącznika do niej, nie załączając przy tym tegoż załącznika. Organ administracji po wpłynięciu skargi przesłał przedmiotowy załącznik skarżącemu w wiadomości elektronicznej z dnia 8 czerwca 2026 r., która została skarżącemu doręczona w dniu 16 czerwca 2026 r. Zatem nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty dotyczące bezczynności postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszym postępowaniu istotą sporu jest ustalenie czy organ pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z dnia 1 maja 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek; w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).
Według art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem w formie czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Organ (podmiot zobowiązany) może natomiast poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, której zasady i tryb udostępnienia określają przepisy innych ustaw, (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), gdy wnioskowane dane są dostępne w publikatorze, lub gdy informacja objęta żądaniem nie ma charakteru informacji publicznej.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega natomiast na tym, że podmiot zobowiązany (organ) nie załatwia wniosku w sposób określony przepisami ustawy w żadnym z terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p.
Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.
Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy przede wszystkim należy wskazać, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 12 z późn. zm.)
W kolejnym kroku należało zatem ustalić, czy informacje których domaga się skarżący stanowią informację publiczną. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji. Należało zatem uznać za zasadne niekwestionowane przez strony stanowisko, zgodnie z którym żądana informacja, dotycząca procedur w zakresie ochrony sygnalistów, należy do kategorii informacji publicznych.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji datowany jest na dzień 4 maja 2026 r., natomiast odpowiedź organu udzielona pierwotnie w dniu 15 maja 2026 r. a więc przed upływem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p., nie zawierała wszystkich informacji, o dostęp do których wnioskował skarżący. Organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w części I wniosku zatytułowanej "zakres wniosku", lecz nie udostępnił wnioskowanych załączników, których przekazanie zapowiadał w treści wiadomości, tj. "Procedury zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim" oraz "Zarządzenia nr 17/2024 Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 4 listopada 2024 r.". Nastąpiło to dopiero po złożeniu skargi na bezczynność organu. Jak bowiem wynika z odpowiedzi na skargę oraz znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu zatytułowanego "Potwierdzenie otrzymania", wiadomość z brakującymi załącznikami została nadana do skarżącego za pośrednictwem e-doręczeń dopiero w dniu 8 czerwca 2026 r. i odebrana przez niego w dniu 16 czerwca 2026 r., co nie zostało zakwestionowane przez skarżącego w toku niniejszego postępowania.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pozostawał w bezczynności, zważywszy, że nie udostępnił wszystkich żądanych informacji w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p.
Udostępnienie skarżącemu przez organ administracji informacji publicznej po wniesieniu skargi oznacza natomiast, że zobowiązanie do załatwienia wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd w pkt 2 wyroku, umorzył postępowanie we wskazanym zakresie. Stosownie bowiem do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (dostępna, jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem, pomimo że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi, wymienionych w art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1441/16).
W ocenie Sądu bezczynność organu w tej sprawie nie była rażąca. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób; przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ.
Brak jest także uzasadnionych powodów dla stosowania w niniejszej sprawie środków dodatkowych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Winny one bowiem znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20). W badanej sprawie Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim nie zignorował wniosku skarżącego. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przekazał swoje stanowisko, którym potwierdził, że po jego stronie istnieje obowiązek udostępnienia żądanej informacji.
Natomiast przekazanie załączników, których brak w wiadomości z 15 maja 2026 r. organ tłumaczy omyłką, nastąpiło w dniu 8 czerwca 2026 r., czyli niezwłocznie po złożeniu za pośrednictwem organu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu zestawienie powyższych dat i czynności organu wskazuje na brak podstaw do uznania, że w sprawie zaistniała kwalifikowana postać bezczynności. Takie działanie, choć spóźnione, nie stanowi drastycznego przypadku lekceważenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który mógłby zostać uznany za działanie z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z powyższym, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdzając bezczynność organu uznał jednocześnie, że miała ona miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. natomiast w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. a.bł.