Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 czerwca 2026 r. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej również jako: "u.d.i.p") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku;
- 2. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego;
- 3. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji w formie wskazanej we wniosku, tj. w formie elektronicznej;
- 4. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji odmownej, jeżeli organ uznawał, że informacja nie może zostać udostępniona w całości albo w części;
- 5. art. 61 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie skarżącemu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 maja 2026 r. i udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. kopii lub wyciągu z rejestru korespondencji wychodzącej, względnie posiadanych wykazów korespondencji wychodzącej, obejmujących okres od dnia 1 kwietnia 2026 r. do dnia 15 kwietnia 2026 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. Ponadto o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, ewentualnie w innej wysokości według uznania Sądu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 1 maja 2026 r. doręczył organowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który dotyczył udostępnienia kopii lub wyciągu z rejestru korespondencji wychodzącej prowadzonego przez organ, obejmującego okres od dnia 1 kwietnia 2026 r. do dnia 15 kwietnia 2026 r. Skarżący wnosił w szczególności o udostępnienie danych dotyczących daty wysyłki lub nadania, numeru albo znaku pisma, oznaczenia nadawcy, oznaczenia adresata, krótkiego opisu sprawy lub rodzaju przesyłki oraz numeru nadawczego przesyłki, jeżeli został odnotowany. Zdaniem skarżącego informacja ta ma charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczy działalności organu administracji publicznej, sposobu prowadzenia korespondencji urzędowej oraz dokumentowania czynności organu.
Pismem z dnia 15 maja 2026 r. organ poinformował skarżącego, że nie prowadzi osobnego wykazu korespondencji, a korespondencja prowadzona jest głównie przez e-Doręczenia, platformę ePUAP oraz sporadycznie przez Pocztę Polską. Jednocześnie organ wskazał, że "załącza pliki z wykazem z e-Doręczeń, e-PUAP oraz Poczty Polskiej" za okres objęty wnioskiem. Jednakże skarżącemu doręczono jedynie pismo przewodnie organu, bez wskazanych w nim załączników. Nie zostały przekazane ani wykazy z e-Doręczeń, ani wykazy z ePUAP, ani wykazy dotyczące korespondencji nadawanej za pośrednictwem Poczty Polskiej.
W konsekwencji pismo z dnia 15 maja 2026 r. nie doprowadziło do udostępnienia informacji publicznej. Nie zawierało ono żądanych danych rejestrowych ani nie obejmowało faktycznie doręczonych załączników, w których - według samego organu - miały znajdować się informacje objęte wnioskiem. Nie chodzi zatem o zaskarżenie samej treści pisma organu jako czynności, lecz o stan, w którym mimo upływu ustawowego terminu organ nie wykonał obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Taki stan, zdaniem skarżącego, należy kwalifikować jako bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, polegającą na faktycznym nieudzielaniu informacji. Organ nie udostępni! informacji, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie poinformował skutecznie o braku jej posiadania w zakresie objętym wnioskiem, ani nie wykonał czynności materialno-technicznej polegającej na przekazaniu danych. Samo sporządzenie pisma przewodniego, które odwołuje się do niedoręczonych załączników, nie stanowi realizacji obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej upłynął najpóźniej w dniu 15 maja 2026 r. Do dnia wniesienia skargi informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona.
W ocenie skarżącego bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ miał świadomość przedmiotu wniosku, sporządził pismo, w którym przyznał, że dysponuje określonymi wykazami albo że może je wygenerować z używanych systemów, a mimo to nie doręczył skarżącemu dokumentów, które sam wskazał jako załączniki do odpowiedzi. Naruszenie nie ma więc charakteru wyłącznie formalnego, lecz prowadzi do faktycznego pozbawienia skarżącego dostępu do informacji publicznej.
Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, skarżący podkreślił, iż organ nie udostępnił informacji publicznej mimo upływu ustawowego terminu. Co więcej, organ sporządził pismo, w którym wskazał, że załącza wykazy objęte wnioskiem, jednak załączniki te nie zostały skarżącemu doręczone. Powstała więc sytuacja, w której organ formalnie sugeruje wykonanie obowiązku, podczas gdy materialnie obowiązek ten nie został wykonany. Taki sposób działania wymaga reakcji dyscyplinującej, ponieważ w sprawach dostępu do informacji publicznej zasadnicze znaczenie ma szybkość, kompletność i realność udostępnienia informacji.
Z uwagi na opisane okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, gdyż organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Na poparcie swojego stanowiska organ podkreślił, iż skarżący w swojej skardze nie wskazał na uprzednie wystąpienie z ponagleniem, co pozwoliłoby wyjaśnić kwestię braku udostępnienia informacji publicznej bez konieczności występowania do sądu administracyjnego. W związku z tym zaniechaniem skarga jest niedopuszczalna i zasługuje na odrzucenie.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ wskazał, iż po złożeniu skargi dokonano sprawdzenia zasadności zarzutów. Ustalono w szczególności, że w odpowiedzi na wiadomość elektroniczną z dnia 1 maja 2026 r. przesłano do skarżącego wiadomość elektroniczną z dnia 15 maja 2026 r. o udostępnieniu informacji publicznej w postaci załącznika do niej, nie załączając przy tym tegoż załącznika. Organ administracji po wpłynięciu skargi przesłał przedmiotowy załącznik skarżącemu w wiadomości elektronicznej z dnia 8 czerwca 2026 r., która została skarżącemu doręczona w dniu 16 czerwca 2026 r. Zatem nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty dotyczące bezczynności postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszym postępowaniu istotą sporu jest ustalenie czy organ pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z dnia 1 maja 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek; w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).
Według art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem w formie czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Organ (podmiot zobowiązany) może natomiast poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, której zasady i tryb udostępnienia określają przepisy innych ustaw, (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), gdy wnioskowane dane są dostępne w publikatorze, lub gdy informacja objęta żądaniem nie ma charakteru informacji publicznej.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega natomiast na tym, że podmiot zobowiązany (organ) nie załatwia wniosku w sposób określony przepisami ustawy w żadnym z terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p.
Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.
Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy przede wszystkim należy wskazać, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 12 z późn. zm.)
W kolejnym kroku należało zatem ustalić, czy informacje których domaga się skarżący stanowią informację publiczną. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e i f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Należało zatem uznać za zasadne niekwestionowane przez strony stanowisko, zgodnie z którym żądana informacja należy do kategorii informacji publicznych.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji datowany jest na dzień 1 maja 2026 r., natomiast odpowiedź organu udzielona pierwotnie w dniu 15 maja 2026 r. a więc przed upływem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p., nie zawierała wszystkich informacji, o dostęp do których wnioskował skarżący. Mianowicie organ nie udostępnił załączników, których przekazanie zapowiadał w treści wiadomości z dnia 15 maja 2026 r., tj. wykazów przesyłek z e-Doręczeń, e-PUAP oraz korespondencji nadawanej za pośrednictwem Poczty Polskiej za okres objęty wnioskiem. Nastąpiło to dopiero po złożeniu skargi na bezczynność organu. Jak bowiem wynika z odpowiedzi na skargę oraz znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu zatytułowanego "Potwierdzenie otrzymania", wiadomość z załączonym rejestrem pism wychodzących została nadana do skarżącego za pośrednictwem e-doręczeń dopiero w dniu 8 czerwca 2026 r. i odebrana przez niego w dniu 16 czerwca 2026 r., co nie zostało zakwestionowane przez skarżącego w toku niniejszego postępowania.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pozostawał w bezczynności, zważywszy, że nie udostępnił żądanych informacji w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p.
Udostępnienie skarżącemu przez organ administracji informacji publicznej po wniesieniu skargi oznacza natomiast, że zobowiązanie do załatwienia wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd w pkt 2 wyroku, umorzył postępowanie we wskazanym zakresie. Stosownie bowiem do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (dostępna, jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem, pomimo że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi, wymienionych w art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1441/16).
W ocenie Sądu bezczynność organu w tej sprawie nie była rażąca. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób; przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ.
Brak jest także uzasadnionych powodów dla stosowania w niniejszej sprawie środków dodatkowych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Winny one bowiem znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20). W badanej sprawie Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tomaszowie Mazowieckim nie zignorował wniosku skarżącego. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przekazał swoje stanowisko, którym potwierdził, że po jego stronie istnieje obowiązek udostępnienia żądanej informacji.
Natomiast przekazanie załączników, których brak w wiadomości z 15 maja 2026 r. organ tłumaczy omyłką, nastąpiło w dniu 8 czerwca 2026 r., czyli w pierwszym dniu roboczym po dniu złożenia za pośrednictwem organu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu zestawienie powyższych dat i czynności organu wskazuje na brak podstaw do uznania, że w sprawie zaistniała kwalifikowana postać bezczynności. Takie działanie, choć spóźnione, nie stanowi drastycznego przypadku lekceważenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który mógłby zostać uznany za działanie z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z powyższym, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdzając bezczynność organu uznał jednocześnie, że miała ona miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.; natomiast w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. a.bł.