Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 maja 2026 r. A.B wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 im. Królowej Jadwigi w Sulejowie w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902), dalej jako: "u.d.i.p." – poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 7 kwietnia 2025 r. Ponadto o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w związku z nieudostępnieniem informacji w ustawowym terminie, wymierzenie organowi grzywny po ponad rocznej bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż w dniu 7 kwietnia 2025 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie osoby, imienia, nazwiska i dnia wykorzystana urlopu wypoczynkowego przez następujących pracowników Szkoły Podstawowej nr 2 w Sulejowie: sprzątaczkę zatrudnioną na pół etatu, sprzątaczkę zatrudnioną na pełny etat, woźnego, sekretarza oraz dyrektora. Ponadto skarżący zwrócił się o wydanie kserokopii planu urlopowego na rok 2025 dla wszystkich pracowników niepedagogicznych i planu urlopowego dyrektora na rok 2025 oraz o podanie wszystkich godzin pracy sprzątaczek, sekretarza szkoły i woźnego w okresie od 17 lutego do 28 lutego 2025 r. (godzina stawienia się w pracy i godzina wyjścia z pracy).
Zdaniem skarżącego organ do chwili wniesienia skargi nie udzielił mu żądanej informacji. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2025 r. dyrektor ww. Szkoły poinformował, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w podanym zakresie. Organ zasłonił się RODO wskazując, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. Dyrektor nie wydał też stosownej odmownej decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czego organ nie kwestionuje. Również przedmiot żądania dotyczy podstawowej informacji, jaką są dokumenty określające sposób wykonywania zadań przypisanych do podmiotu publicznego, zatem informacji publicznej. Mimo tego organ nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej.
W ocenie skarżącego zasadny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny, gdyż ma ona na celu nie tylko dyscyplinowanie organu, ale też w szerszym zakresie przeciwdziałanie jego opieszałości na przyszłość oraz służenie usuwaniu negatywnych skutków, wynikających z bezczynności postępowania.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz stwierdzenie, iż organ nie pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po analizie treści wniosku z dnia 7 kwietnia 2025 r. udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia 2025 r. Odpowiedź została nadana w placówce pocztowej w dniu 18 kwietnia 2025 r., natomiast doręczona skarżącemu w dniu 22 kwietnia 2025 r. Tym samym organ dochował ustawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie sposób uznać, aby pozostawał w bezczynności. Sama okoliczność, że odpowiedź organu nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, nie oznacza jeszcze pozostawania organu w bezczynności. Przedmiotem postępowania ze skargi na bezczynność nie jest bowiem ocena trafności stanowiska organu co do zakresu udostępnienia informacji, lecz ustalenie czy organ podjął wymagane prawem czynności w terminie.
W niniejszej sprawie obowiązek ten został wykonany. Organ podkreślił, że żądane przez skarżącego dane dotyczące pracowników niepełniących funkcji publicznych odnoszą się do sfery prywatności pracowników i podlegają ochronie prawnej. Udostępnienie imiennego wykazu urlopów wraz z konkretnymi datami prowadziłoby do ujawnienia danych osobowych oraz danych dotyczących organizacji czasu pracy i nieobecności pracowników, co naruszałoby ich prawo do prywatności. Organ, działając zatem z należytą starannością i w granicach obowiązujących przepisów prawa, dokonał wyważenia pomiędzy konstytucyjnym prawem dostępu do informacji publicznej a prawem do ochrony danych osobowych i prywatności osób fizycznych. W konsekwencji uznał, że żądane informacje w zakresie obejmującym dane osobowe pracowników nie mogą zostać udostępnione.
Odnosząc się do zakresu żądania dotyczącego dyrektora szkoły, organ wskazał, iż miał na względzie fakt, że osoba pełniąca funkcję dyrektora jednostki publicznej wykonuje funkcję publiczną, a część informacji odnoszących się do wykonywania tej funkcji może stanowić informację publiczną. Na szczególną jednak uwagę zasługuje fakt, że skarżący tożsame wnioski składał już kilkukrotnie, uzyskując żądane informacje. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. W sytuacji, gdy wnioskującemu udzielono już żądanej informacji publicznej, realizując np. uprzednio złożony wniosek o jej udzielenie dotyczący tego samego przedmiotu, organ może odmówić "ponownego" udzielenia takiej samej informacji, informując o tym zainteresowanego o określonej treści pismem.
Jednocześnie organ podkreślił, że przedmiotowy wniosek obejmował zarówno informacje potencjalnie mające walor informacji publicznej, jak również dane odnoszące się do sfery prywatności pracowników szkoły oraz danych osobowych podlegających ochronie prawnej. Wnioskodawca może żądać informacji o terminach urlopu, natomiast wnioski nie powinny naruszać prywatności w stopniu wykraczającym poza sferę zawodową, do czego złożony przez skarżącego wniosek zmierzał. Organ dokonał oceny wniosku całościowo, kierując się koniecznością wyważenia prawa dostępu do informacji publicznej z prawem do ochrony prywatności i danych osobowych. Nawet przy przyjęciu, że część żądanych informacji dotyczących dyrektora szkoły mogła podlegać udostępnieniu, okoliczność ta nie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności. Organ bowiem udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie i przedstawił swoje stanowisko co do zakresu możliwego udostępnienia danych. Ewentualna wadliwość oceny prawnej dokonanej przez organ nie może być utożsamiana z całkowitym brakiem działania ani z bezczynnością.
Zdaniem organu, nie sposób również podzielić stanowiska skarżącego, jakoby organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Organ działał bowiem terminowo, podejmował czynności bez zbędnej zwłoki oraz kierował się obowiązującymi regulacjami dotyczącymi ochrony danych osobowych i prawa do prywatności. Nie doszło więc ani do całkowitego zaniechania działania, ani do przewlekłego prowadzenia sprawy. Organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, wskazał podstawy swojego stanowiska oraz wyjaśnił przyczyny odmowy udostępnienia części żądanych informacji. Nawet gdyby przyjąć odmienną ocenę prawną co do sposobu załatwienia wniosku, to ewentualny spór interpretacyjny dotyczący zakresu informacji publicznej i ochrony danych osobowych nie może być utożsamiany z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 2 im. Królowej Jadwigi w Sulejowie niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym dyrektor szkoły jest organem władzy publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do ich wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższa kwestia nie jest sporna pomiędzy stronami. Oś sporu obraca się wokół tego, czy organ powinien udostępnić skarżącemu informacje o danych osobowych dyrektora oraz pracowników niepedagogicznych wraz ze wskazaniem, kiedy korzystali oni z urlopów wypoczynkowych, a także przekazać dane o godzinach pracy pracowników niepedagogicznych szkoły oraz kserokopie planów urlopowych za 2025 roku pracowników niepedagogicznych i dyrektora szkoły.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o zasadach ich funkcjonowania. Jak natomiast stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Treść powyższych unormowań wskazuje, że prawo do informacji publicznej, mimo że zostało przez ustawodawcę określone w sposób bardzo szeroki, również podlega ograniczeniom, choćby ze względu na prawo do ochrony prywatności.
Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jednocześnie fakt, że dana informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności osoby niepełniącej funkcji publicznej, nie oznacza, że informacja ta traci walor informacji publicznej.
Analizowany wniosek A.B można podzielić na dwie części: dotyczącą pracowników niepedagogicznych szkoły (sprzątaczki, woźnego i sekretarza) oraz dyrektora szkoły. Aby zatem w pełni ocenić zasadność odpowiedzi udzielonej przez organ, należy zbadać, którzy z wymienionych pracowników pełnią funkcję publiczną, a którzy zaś nie.
W niniejszej sprawie nie jest sporne pomiędzy stronami, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 2 im. Królowej Jadwigi w Sulejowie pełni funkcję publiczną. Natomiast, jak podkreśla się w judykaturze, czynności o charakterze wyłącznie usługowym, pozostające bez wpływu na wydawane przez organ rozstrzygnięcia, podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne (vide: wyrok NSA z 30 czerwca 2026 r., sygn. III OSK 2968/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocenić zatem należy, że zarówno sprzątaczki, woźny, jak i sekretarz szkoły, wykonujący głównie pomocnicze i techniczno-biurowe czynności administracyjne, nie mając wpływu na władcze decyzje organu administracji publicznej, nie pełnią funkcji publicznych.
Przechodząc dalej, należy podkreślić stanowisko, zgodnie z którym informacje o korzystaniu z urlopu wypoczynkowego lub przebywania na zwolnieniu lekarskim co do zasady nie stanowią informacji publicznej. Z reguły nie są bowiem związane ze sprawą publiczną, a odnoszą się do realizacji uprawnień pracowniczych o charakterze indywidualnym. Wyjątkiem od tej reguły jest jednak sytuacja, gdy informacje takie odnoszą się do osób pełniących funkcje publiczne. Informacja o tym, w których dniach osoba pełniąca funkcję publiczną przebywała na urlopie lub na zwolnieniu lekarskim, jest bowiem informacją bezpośrednio związaną z wykonywaniem zadań publicznych. Przy czym informacją publiczną jest jedynie informacja o dniach nieobecności w pracy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz o formalnej podstawie tej nieobecności, tj. o tym, czy podstawą nieobecności jest zwolnienie lekarskie, czy urlop (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2026 r., III OSK 1581/25, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie informacje o planie urlopowym dla wszystkich pracowników szkoły (zarówno pedagogicznych, jak i niepedagogicznych) są informacjami o sposobie funkcjonowania organu administracji publicznej, wobec czego stanowią dane o działaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne, i to niezależnie od tego, czy wniosek dotyczy pracowników niepedagogicznych, czy też dyrektora szkoły. Również informacja odnośnie godzin pracy stanowi informację publiczną, dotyczącą organizacji podmiotu władzy publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zatem uznać, że informacja o danych osobowych oraz dniach przebywania dyrektora szkoły na urlopie stanowi informację publiczną, podobnie jak plan urlopowy na rok 2025 dla wszystkich pracowników niepedagogicznych oraz dyrektora szkoły oraz godziny pracy pracowników niepedagogicznych. Nie stanowi zaś informacji publicznej wskazanie imion i nazwisk oraz dni przebywania na urlopie pracowników niepedagogicznych szkoły.
Organ administracji zatem prawidłowo w swoim piśmie z dnia 16 kwietnia 2025 r. wskazał, iż dane żądane przez skarżącego częściowo stanowią informację publiczną, a częściowo jej nie stanowią. Niemniej jednak organ nie wskazał precyzyjnie, które informacje są informacjami publicznymi, a które nie posiadają tego waloru. Jednocześnie nie sposób zgodzić się z organem, że w przypadku uznania, iż większość danych objętych wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, można poprzestać na poinformowaniu wnioskodawcy o tym fakcie pismem informacyjnym. Organ winien udostępnić skarżącemu imię i nazwisko dyrektora szkoły, wskazać w jakich dniach korzystał on z urlopu, a także przekazać kopię planu urlopowego za 2025 r. oraz grafików pracowników niepedagogicznych za okres od 17 do 28 lutego 2025 r. Ponadto organ winien rozważyć, czy udostępnić również dane osobowe pracowników niepedagogicznych przy okazji udostępniania kopii grafików i planów urlopowych, a jeśli uzna, że narusza to prywatność tych osób – winien wydać stosowną decyzję.
Wreszcie powinien poinformować wnioskodawcę, że wskazanie, w jakich dniach z urlopów korzystali pracownicy niepełniący funkcji publicznych, nie stanowi informacji publicznej, wobec czego dane te nie mogą zostać udostępnione oraz podkreślić, że dane dotyczące dyrektora szkoły zostały już skarżącemu udostępnione na inny jego wniosek, precyzyjnie wskazany i są już w jego posiadaniu. Zamiast tego organ błędnie odpowiedział wnioskodawcy nieprecyzyjnym pismem, na podstawie którego nie można ustalić, które informacje organ uznał za informacje publiczne, a które nie.
Natomiast samo udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi, niezależnie od jej treści, nie jest wystarczające do uwolnienia się od zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Również bowiem udzielenie odpowiedzi niejasnej lub niepełnej stanowi bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej.
Wobec stwierdzonej w powyższym zakresie bezczynności konieczne było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w pełnym zakresie. Określając właściwy po temu termin, należało wziąć pod uwagę charakter i stopień skomplikowania sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a.).
Bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ. Brak jest także uzasadnionych powodów dla stosowania w niniejszej sprawie środków dodatkowych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Winny one bowiem znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W badanej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego. Udzielił odpowiedzi w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a występująca bezczynność wynika jedynie z błędnej interpretacji przepisów, a nie ze złej woli organu. Z też tych przyczyn brak było podstaw do zastosowania środków przewidzianych przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec czego w tym zakresie Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu.
A.K