Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 kwietnia 2026 r. R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Wolborza w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie naziemnego silosu na kiszonkę w zabudowie zagrodowej na działkach o nr [...] o nr [...], obręb [...], gm. W..
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 30 maja 2025 r. do Burmistrza Wolborza wpłynął jego wniosek z dnia 8 kwietnia 2025 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej powyżej inwestycji. Organ pozostawił jednak wniosek bez rozpoznania z powodu niezałączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Skarżący złożył ponaglenie, wskazując na brak podstawy do takiego żądania i zarzucając organowi I instancji nierozpoznanie sprawy w terminie ustawowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem z dnia 17 września 2025 r. uwzględniło ponaglenie, wyznaczając Burmistrzowi Wolborza termin na załatwienie sprawy do dnia 15 grudnia 2025 r. Skarżący wskazał dalej, że organ I instancji nie rozpatrzył sprawy w zakreślonym terminie, lecz ponownie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Burmistrz Wolborza po raz kolejny bowiem wezwał stronę do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś strona po raz kolejny wyjaśniła brak podstaw do takiego żądania i tej decyzji nie złożyła.
W takiej sytuacji skarżący kolejny raz złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, które jednak pismem z dnia 30 grudnia 2025 r. stwierdziło brak podstaw do rozpatrzenia kolejnego ponaglenia w tej sprawie i wskazało, że w sprawie konieczne jest skierowanie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Końcowo skarżący wskazał, że Burmistrz Wolborza nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, bezpodstawnie pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia i dopuszczając się tym samym bezczynności. Żądanie złożenia decyzji o warunkach środowiskowych pozbawione jest bowiem podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolborza wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, a nadto o stwierdzenie, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem wniosek skarżącego nie wywołał skutków prawnych z uwagi na nieusunięcie braków formalnych oraz niespełnienie wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 6 czerwca 2025 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co skarżący dokonał 26 czerwca 2025 r. oraz 8 lipca 2025 r. Uzupełnione parametry planowanej inwestycji pozwoliły organowi na dokonanie analizy wniosku, która doprowadziła do stwierdzenia, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podkreślił, iż teren objęty ww. wnioskiem znajduje się na Obszarze Chronionym [...] utworzonym w 2007 r., a wnioskowana powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosi od 16.000 m2 do 20.000 m2. Z uwagi na powyższe Burmistrz Wolborza w dniu 21 lipca 2025 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Natomiast w piśmie z dnia 11 sierpnia 2025 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., ponieważ planuje realizować przedsięwzięcia służące działalności rolniczej. Wnioskodawca wskazał, że organ omyłkowo zakwalifikował planowaną inwestycję do zabudowy przemysłowej zamiast do rolniczej. Po ponownej analizie wniosku Burmistrz Wolborza stwierdził, że złożone wyjaśnienia są niewystarczające, dlatego w dniu 21 sierpnia 2025 r. zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.
Organ wskazał dalej, że skarżący w dniu 29 sierpnia 2025 r. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, które uznało ponaglenie za zasadne. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ I instancji w dniu 13 października 2025 r. ponownie wezwał wnioskodawcę do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 3 listopada 2025 r. wnioskodawca złożył pismo, w którym poinformował, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu przedsięwzięcie to kwalifikuje się jednak do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie".
Natomiast przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2026.538), dalej jako: "u.p.z.p." – wymagają uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż brak decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy jest ona wymagana, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tylko bowiem prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy. W konsekwencji organ nie miał obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy ani wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wniosek nie był kompletny.
Ponadto, organ podkreślił, iż wnioskodawca, jego rodzina (tj. M. Z., J. Z., A. Z.), jak również Spółka P. Sp. z o.o., której udziałowcami są A. Z. i R. Z., w 2025 r. złożyli do organu 15 wniosków o ustalenie warunków zabudowy na różne przedsięwzięcia, z czego 8 dotyczy inwestycji zlokalizowanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym ([...]) [...], zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza ogrodzonego wysokim płotem. W ocenie organu inwestycje te są powiązane technologicznie. Dlatego też organ miał prawo do zostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie strona skarżąca przez wniesienie ponaglenia dopełniła obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.
Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, iż w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania jest zasada szybkości, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Doprecyzowanie powyższego znajduje się w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., w myśl którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Do terminów powyższych, jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U.2023.285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Wreszcie, po myśli art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z treści art. 37 § 1 k.p.a. należy wywieść, iż organ jest bezczynny jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przyjmuje się zatem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (vide: uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 204/22; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2023 r., III OSK 1991/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, iż wniosek inicjujący postępowanie strona skarżąca złożyła w organie I instancji w dniu 30 maja 2025 r. domagając się wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji. W następstwie zbadania tegoż wniosku organ I instancji pismem z 5 czerwca 2025 r. wezwał skarżącego do uzupełnia braków formalnych wniosku. Skarżący dokonał tego 26 czerwca 2025 r. oraz 8 lipca 2025 r. Uzupełnione parametry planowanej inwestycji pozwoliły Burmistrzowi Wolborza na dokonanie analizy wniosku, która doprowadziła do konkluzji, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ponieważ wnioskodawca decyzji tej nie przedłożył w zakreślonym terminie, organ w dniu 21 sierpnia 2025 r. zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Prawidłowość powyższej czynności Burmistrza Wolborza pozostaje przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać na ugruntowane zapatrywanie prawne, iż pozostawienie wniosku (podania) bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie wnioskodawcy jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostaje bezczynnym w sprawie. Podstawę prawną skargi na bezczynność organu stosowi wówczas art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (vide: uchwała SN (7) z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19/702, z glosą B.Adamiak, OSP 2001/1/12; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07; uchwała NSA (7) z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Problematyka pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji nieprzedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji środowiskowej, była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu, m.in. w wyroku z dnia 21 maja 2026 r., II SAB/Łd 92/26. Wyniki tych rozważań Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje. Odwołując się do tegoż stanowiska tutejszego Sądu należy podkreślić, iż zasadne są zarzuty skargi oparte na naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2a u.p.z.p., w zakresie w jakim skarżący podważa stanowisko organu administracji, że brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia jest brakiem formalnym podania, który to brak uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania w przypadku jego nieuzupełnienia w wymaganym terminie.
Na tle art. 64 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że wyznaczenie granic formalnych, a także wymogów materialnych ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania powyższego przepisu. Braki formalne dają, w razie ich nieusunięcia, podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania, braki materialnoprawne natomiast do odmowy przyznania uprawnienia. Ugruntowane jest przy tym zapatrywanie, że ustawodawca traktuje wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem warunków zabudowy, jako wymaganie o charakterze materialnym, a nie jako formalny wymóg wniosku (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIX, 2024, uwagi do art. 64; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., II OSK 2136/18; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., II OSK 111/25, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której parametry - jego zdaniem - nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Z kolei przeprowadzona przez organ analiza planowanej inwestycji wraz z innymi inwestycjami zrealizowanymi, realizowanymi i planowanymi na terenie inwestycyjnym oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie, dała podstawę do konkluzji organu, że inwestycje te mają powiązanie technologiczne, a suma powierzchni zabudowy obiektów projektowanych oraz będących już w trakcje realizacji, przekracza wartości graniczne wskazane w rozporządzeniu. W tej sytuacji nie można jednak mówić o niespełnieniu warunków formalnych wniosku. Organ administracji dokonał bowiem merytorycznej analizy sprawy i uznał, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie można zatem przyjąć, że mamy w takiej sytuacji do czynienia z oczywistym wymogiem wniosku o formalnym charakterze, nie zaś z elementem materialnym sprawy, do oceny którego potrzebna jest analiza planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest uzależnić ustalenie owych warunków od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej. Przy czym, powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej i wyjaśnić motywy, dla których uznały, że tego rodzaju decyzja jest wymagana dla projektowanego przedsięwzięcia.
Strona winna natomiast mieć możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w administracyjnym trybie odwoławczym, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., a także kontroli sądowoadministracyjnej podjętego rozstrzygnięcia. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie daje skarżącemu takiej możliwości.
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., Burmistrz Wolborza winien merytorycznie rozpoznać sprawę, tj. wydać decyzję ustalającą bądź odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, po przeprowadzeniu wnikliwej analizy w zakresie przedmiotu postępowania. W takiej sytuacji zaniechanie wydania decyzji i pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza bezczynność organu w załatwieniu sprawy, co trafnie zarzucono w skardze.
Wobec stwierdzonej bezczynności konieczne było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 kwietnia 2025 r., który wpłynął do organu 30 maja 2025 r. Określając właściwy po temu termin, należało wziąć pod uwagę charakter i stopień skomplikowania sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a.).
Bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ. Brak jest także uzasadnionych powodów dla stosowania w niniejszej sprawie środków dodatkowych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Winny one bowiem znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego, a występująca bezczynność wynika jedynie z błędnej interpretacji przepisów, a nie ze złej woli organu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi wpis od skargi, a w pozostałym zakresie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu.
ds