Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 kwietnia 2026 r. G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na wniosek,
- 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej również jako: "u.d.i.p") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu 12 kwietnia 2026 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do organu o udzielenie informacji, czy obecnie istnieje oraz z jaką datą został wykonany projekt Stałej Organizacji Ruchu dla ulicy [...] w obrębie skrzyżowania z ulicą [...] w Ł.. W przypadku, gdy organ znajduje się w posiadaniu ww. projektu, skarżący wniósł o jego udostępnienie w formie elektronicznej. W dniu 22 kwietnia 2026 r. organ odpowiedział, że projekt Stałej Organizacji Ruchu obejmujący skrzyżowanie ulic [...] – [...] w Ł. nie został zatwierdzony, nie stanowi dokumentu urzędowego w związku z czym organ nie zajmie stanowiska w tym zakresie. Zdaniem skarżącego organ zignorował wyrok NSA z 11 czerwca 2025r. sygn. akt III OSK/24, mimo że informację o treści tego wyroku skarżący zawarł we wniosku z dnia 12 kwietnia 2026 r. W wyroku NSA stwierdza, że sam projekt nowej organizacji ruchu (także przed jego formalnym zatwierdzeniem) co do zasady stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Brak zatwierdzenia może mieć znaczenie jedynie dla tego, jakie konkretne dokumenty faktycznie istnieją i są w posiadaniu organu. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. NSA podkreśla, że zarówno pismo zawierające pozytywną opinię projektu organizacji ruchu, jak i pozytywnie zaopiniowany projekt organizacji ruchu są "towarzyszącymi dokumentami" i również stanowią informację publiczną. Podstawą jest ogólna definicja z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ odmówił udzielenia odpowiedzi na wniosek w niewłaściwej formie, bowiem powinien wydać decyzję, od której skarżący może się odwołać.
Skarżący dodał, że mieszka w pobliżu przedmiotowego skrzyżowania i jako kierowca korzysta z niego do kilkunastu razy w tygodniu, w związku z czym jest zainteresowany, czy projekt Stałej Organizacji Ruchu spełnia wymogi określone w ustawach i rozporządzeniach. Zdaniem skarżącego dotychczasowe oznakowanie tego skrzyżowania jest nielegalne, gdyż nie posiada żadnej Organizacji Ruchu, ani stałej, ani tymczasowej. Ponadto nielegalnie ustawione znaki drogowe na ww. skrzyżowaniu nie spełniają wymogów określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Taka sytuacja powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa oraz dla życia i zdrowia uczestników ruchu.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ stoi na stanowisku, że niezatwierdzony projekt organizacji ruchu nie jest dokumentem urzędowym, tylko dokumentem wewnętrznym i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie udostępnienia informacji publicznej. Projekt organizacji ruchu dla ul. [...] w obrębie skrzyżowania z ul. [...] w Ł. jest w fazie przygotowań, prowadzone są prace zmierzające do powstania dokumentacji projektowej. Dokument taki nie wyraża żadnego stanowiska organu, jest jedynie procesem przygotowawczym, nie przesądza o ostatecznym kształcie projektu ostatecznego. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnić bowiem należy "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
W piśmie z dnia 29 maja 2026 r. skarżący wskazał, że w dniu 16 maja 2026 r. skierował do Prezydenta Miasta Łodzi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmujący projekt stałej organizacji ruchu dla innego skrzyżowania na terenie Miasta Ł. i w odpowiedzi na ten wniosek organ przesłał skarżącemu niezatwierdzony projekt organizacji ruchu. Dlatego niezrozumiała dla skarżącego jest odmowa udostępnienia niezatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź też uchyla się od wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszym postępowaniu istotą sporu jest ustalenie Prezydent Miasta Łodzi pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z 23 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Według art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje w formie czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Organ (podmiot zobowiązany) może natomiast poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, której zasady i tryb udostępnienia określają przepisy innych ustaw, (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), gdy wnioskowane dane są dostępne w publikatorze, lub gdy informacja objęta żądaniem nie ma charakteru informacji publicznej.
Należy także zważyć, że w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega natomiast na tym, że podmiot zobowiązany (organ) nie załatwia wniosku w sposób określony przepisami ustawy w żadnym z terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p.
Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.
Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy przede wszystkim należy wskazać, że Prezydent Miasta Łodzi jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Z akt badanej sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie złożony został przez skarżącego w dniu 12 kwietnia 2026 r. Od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do udzielenia żądanych informacji. Odpowiedzi udzielono zaś w dniu 22 kwietnia 2026 r. Organ zachował zatem termin, o którym mowa w przywołanych przepisach. Niemniej jednak należało ocenić, czy pismo z dnia 22 kwietnia 2026 r. stanowiło załatwienie wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istota sporu koncentruje się na odpowiedzi na pytanie, czy informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 12 kwietnia 2026 r. należą do kategorii informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje między innymi, lecz nie wyłącznie, dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych.
Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wypada przy tym zaznaczyć, że katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14).
Odnosząc powyższe do realiów niniejszego postępowania wypada wyjaśnić, że Sąd w składzie orzekającym podziela przedstawione w odpowiedzi na skargę poglądy judykatury dotyczące charakteru dokumentu wewnętrznego. Jednakże te ogólne spostrzeżenia trzeba odnosić zawsze do dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie.
Niewątpliwie w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnia się dokumenty urzędowe i wewnętrzne. Jak trafnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych; dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej.
Nie negując zasadności przedstawionych poglądów należy wskazać na stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2026 r., sygn. III OSK 1494/25; z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. III OSK 746/25; z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. III OSK 2946/24; wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2026 r., sygn. IV SAB/Wr 1302/25; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2026 r., sygn. II SAB/Go 231/25; WSA w Kielcach z dnia 5 marca 2026 r., sygn. II SAB/Ke 7/26; WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2026 r., sygn. II SAB/Po 294/25; WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2026 r., sygn. II SAB/Po 299/25; WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. III SAB/Gl 418/25; WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. II SAB/Rz 185/25)
W myśl § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z), przez projekt organizacji ruchu należy rozumieć dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), który powinien zawierać elementy wymienione enumeratywnie w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Na elementy te składają się m.in.: plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi (dróg), których plan dotyczy (pkt 1); plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1000 zwierający lokalizacje istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych oraz parametry geometrii drogi (pkt 2); opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (pkt 5), a także nazwisko i podpis projektanta (pkt 7).
Zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie znajdującego się w dyspozycji organu projektu organizacji ruchu, jest odrębną od sporządzenia projektu czynnością organizacyjno-techniczną podejmowaną w zakresie zarządzania ruchem (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia).
W myśl art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zarządza prezydent miasta (w badanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi).
W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że projekt objęty wnioskiem skarżącego jest dokumentem sporządzanym na potrzeby organu (Prezydenta Miasta Łodzi) w celu realizacji przez ten organ zadań publicznych związanych z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych położonych w granicach miasta. Projekt stanowi zatem informację publiczną, istniejącą niezależnie od tego, czy doszło do zatwierdzenia organizacji ruchu na jego podstawie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że projekt organizacji ruchu, na podstawie którego nie zatwierdzono jeszcze organizacji ruchu, stanowi jedynie dokument wewnętrzny, a więc dokument służący wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk przez pracowników organu. Stanowisko takie pozostaje bowiem w sprzeczności z przepisami określającymi charakter tej dokumentacji oraz cel jej wytworzenia.
W konsekwencji należało ustalić, że informacje, których domagał się skarżący we wniosku z dnia 12 kwietnia 2026 r. należą do kategorii informacji publicznych. Organ winien zatem rozpoznać wniosek w sposób określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie odpowiedzi na punkt 1 wniosku należało oświadczyć, że projekt istnieje i podać datę jego wykonania lub oświadczyć że nie istnieje. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na punkt 1 powinno się następnie udostępnić projekt we wskazanej przez skarżącego formie, ewentualnie oświadczyć, że organ nie jest w posiadaniu projektu albo też wydać decyzją odmowną lub umarzającą postępowanie.
Analiza treści pisma z dnia 22 kwietnia 2026 r., będącego reakcją organu na wniosek skarżącego z dnia 12 kwietnia 2026 r. prowadzi tymczasem do konkluzji, że wniosek skarżącego nie został prawidłowo załatwiony, tj. w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Nie udzielono jasnej i zrozumiałej odpowiedzi na żadne z zadanych pytań.
Zabrakło przede wszystkim odpowiedzi na punkt 1 wniosku, tj. prostej informacji czy projekt Stałej Organizacji Ruchu dla ulicy [...] w obrębie skrzyżowania z ulicą [...] w Ł istnieje, a jeżeli tak to w jakiej dacie został wykonany.
Wskazano bowiem jedynie, że przedmiotowy projekt nie został jeszcze zatwierdzony i nie stanowi dokumentu o charakterze urzędowym. Tak sformułowana odpowiedź nie zawiera jednoznacznego oświadczenia co do istnienia dokumentu lecz pozwala wyłącznie domyślać się, że projekt jednak istnieje. Warto zważyć, że stosownie do powołanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., projekt organizacji ruchu to dokumentacja projektowa opatrzona podpisem projektanta (§ 5 ust.
1) zaś na podstawie tej dokumentacji zatwierdzeniu podlega organizacja ruchu (§ 6 ust. 1). Zatem projekt organizacji ruchu podpisany przez projektanta nie wymaga dla swego istnienia późniejszego zatwierdzenia przez organ.
Lektura pisma z 22 kwietnia 2026 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy wnioskowany projekt co prawda istnieje, lecz w ocenie organu projekt organizacji ruchu stanowi jedynie dokument wewnętrzny nie podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. tak długo, jak długo na jego podstawie nie zostanie zatwierdzona organizacja ruchu; czy też istnieje wyłącznie jakiś dokument wewnętrzny, który nie jest projektem Stałej Organizacji Ruchu dla ulicy [...] w obrębie skrzyżowania z ulicą [...] w Ł..
Sąd zauważa, że w odpowiedzi na skargę organ wywodzi, iż prace projektowe są dopiero prowadzone a projekt organizacji ruchu jest w fazie przygotowań. Taka argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika organu każe wnioskować, że (wbrew sugestii wynikającej z pisma organu z 22 kwietnia 2026 r.) dokumentacja ta jednak nie istnieje. Nie jest przy tym nadal jasne czym jest dokument wewnętrzny, o którym mowa zarówno w odpowiedzi udzielonej przez organ w dniu 22 kwietnia 2026 r. jak i w odpowiedzi na skargę. Należy przy tym zważyć, że w świetle treści art. 54 § 2 p.p.s.a. argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać działań podmiotu zobowiązanego podjętych w ramach rozpoznania wniosku dostępowego. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności. W odpowiedzi na skargę organ powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć wyraz w działaniach podjętych w celu rozpoznania wniosku dostępowego (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. III OSK 2877/24).
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niejasnej, wymijającej, czy też niezgodnej z wnioskiem, oraz gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2022 r. sygn. II SAB/Ol 84/22). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że obowiązkiem sądu jest ocena zasadności skargi w zakresie czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został w sposób prawidłowy załatwiony (podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na złożony wniosek). W przypadku gdy Sąd ustali, że odpowiedź na złożony wniosek jest niepełna, wymijająca, nieadekwatna do treści wniosku lub przedstawiona w innym zakresie i w inny sposób niż wynika to z wniosku, wówczas obowiązany jest do uwzględnienia skargi na bezczynność w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. III OSK 635/25)
Podsumowując, w ocenie Sądu wniosek skarżącego z dnia 12 kwietnia 2026 r. nie został prawidłowo załatwiony. Odpowiedź udzielona przez organ jest niejasna, wymijająca, nieadekwatna do treści wniosku. Z tego względu Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego G. B. z dnia 12 kwietnia 2026 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko naruszenie prawa poprzez przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15).
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł. a.bł.