Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 9 września 2026 r., sygn. akt II SAB/Łd 151/26

Uzasadnienie

W dniu 29 kwietnia 2026 r. R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w Ł. Skarżący wniósł o:

1. 1. stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi dopuścił się bezczynności, ewentualnie przewlekłego prowadzenia sprawy;
2. 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w prawnie dopuszczalnej formie, adekwatnej do ustalonego stanu faktycznego i prawnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia, a w przypadku akt prowadzonych w postaci elektronicznej - od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia;
3. 3. stwierdzenie, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzenie organowi grzywny;
5. 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. W dniu 24 czerwca 2025 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z wnioskiem o podjęcie stosownych działań w związku z mającymi miejsce nieprawidłowościami związanymi ze złym stanem technicznym budynku i bezpieczeństwem jego użytkowania, obejmujących między innymi schody wejściowe do budynku, dojście i ciąg komunikacyjny, elewację, drzwi ewakuacyjne częściowo zamknięte za pomocą kłódek, kotłownię i instalacje techniczne, instalację c.o. prowadzoną po stropie piwnicy, zawilgocenie ścian i piwnicy, pion kanalizacyjny oraz stan instalacji elektrycznych. Podkreślił, że pomimo wniesionego ponaglenia do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznanego za zasadne postanowieniem ww. organu z dnia 10 lutego 2026 r., nr 15/I/2026, co skutkowało między innymi wyznaczeniem organowi szczebla powiatowego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2026 r. Z akt sprawy wynika, że wniesione ponaglenie rozpoznano w trybie określonym przepisami Działu VIII k.p.a. – skargi i wnioski (uwaga Sądu).

Do dnia wniesienia niniejszej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie wszczął postępowania administracyjnego, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia odnoszącego się do nieruchomości przy ul. [...] w Ł. i nadal utrzymuje stan niekończących się czynności wyjaśniających., co sam zresztą potwierdza w kierowanym, do skarżącego piśmie z dnia 16 marca 2026 r. W konsekwencji stan ten, w ocenie skarżącego uzasadnia stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu, ewentualnie przewlekłego prowadzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualnie, na wypadek uwzględnienia skargi o stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie organowi grzywny, ewentualnie wymierzenie grzywny w najniższej możliwej wysokości. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił podejmowane na skutek zawiadomienia skarżącego czynności, niezbędne dla oceny zasadności wszczęcia z urzędu postpowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wyjaśniał, że na czas prowadzonych przez organ czynności wpływają wielość wniosków skarżącego składanych w kolejnych pismach w sprawie, konieczność przeprowadzenia kontroli i uzyskania informacji od właściwych podmiotów.

Dodatkowo organ przywołał uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 z treści, której wywodził brak jest podstaw do stawianego mu zarzutu bezczynności.

W kolejnych obszernych pismach procesowych z dnia 22 maja 2026 r. oraz z dnia 1 lipca 2026 r. skarżący kwestionował argumentację organu, podtrzymując zarzuty bezczynności ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, że wniesiona przez R.K. skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) - dalej: p.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego lub w ramach określonych postępowań uregulowanych w ordynacji podatkowej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi R.K. uczynił bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie zgłoszonego przez stronę w dniu 24 czerwca 2025 r. wniosku o podjęcie stosownych działań odnośnie co do stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w Ł. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością organu jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość postępowania oznacza sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Istotnym dla rozstrzygnięcia zasadności przedmiotowej skargi pozostaje również ta okoliczność, że postępowanie, którego wszczęcia żądał skarżący we wniesionym w dniu 24 czerwca 2025 r. piśmie, uregulowane zostało w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 524), które to postępowanie stosownie do treści art. 72a ustawy wszczyna się z urzędu.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 o następującej treści:

1. 1. "Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
2. 2. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku".

Uchwała dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć również należy, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17; z 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17; z 25 listopada 2022 r., I OSK 206/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji - także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie.

W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SAB 161/98, z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1722/20, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 292).

Jednocześnie wyraźnego podkreślenia wymaga, że w tego typu postępowaniach ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu powoływanej wyżej uchwały z dnia 8 września 2025 r., brak reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i nast.), bądź też w drodze wystąpienia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 p.b.), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może także rozważyć wystąpienie do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.), bądź też do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem także w ramach nadzoru budowlanego, i uczestniczyć w nim na prawach przysługujących prokuratorowi.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę (pkt 1 postanowienia). W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).

IB