Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 15 lipca 2026 r., sygn. akt II SAB/Łd 119/26

Uzasadnienie

Pismem z dnia 29 marca 2026 r. B.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Bełchatowskiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 19 lutego 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 19 lutego 2026 r. złożył do Starostwa Powiatowego w Bełchatowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działki nr [...], obręb[...] W.. Wniosek obejmował m.in. historię zmian użytku gruntowego, dokumenty stanowiące podstawę oznaczenia działki jako "[...]", informacje o przeprowadzonych kontrolach faktycznego charakteru gruntu, informacje o wnioskach o zmianę użytku gruntowego.

W odpowiedzi na jego wniosek organ w piśmie z dnia 20 lutego 2026 r. ograniczył się do wskazania trybu uzyskania danych z ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie, w dniu 5 marca 2026 r. skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że udzielona odpowiedź nie stanowi rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo powyższego organ nie rozpoznał wniosku w sposób przewidziany przepisami prawa. W szczególności nie udostępnił żądanych informacji, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o jego bezczynności.

Skarżący podkreślił, że przedmiotem wniosku były informacje dotyczące działalności organu administracji publicznej oraz dokumentów urzędowych, a zatem stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowisko organu sprowadzające się do odesłania do trybu przewidzianego w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, zdaniem skarżącego, nie może zastępować rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że organ nie może uchylać się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej poprzez powoływanie się na odrębne tryby dostępu, jeżeli wniosek dotyczy informacji o działalności organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta Bełchatowski wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Organ wyjaśnił, że skarżący w dniu 19 lutego 2026 r. poprzez platformę ePUAP, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Bełchatowie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - historii klasyfikacji Ewidencji Gruntów i Budynków działki nr [...] obręb[...], W., gminy [...] prosząc o przesłanie w formie elektronicznej poprzez ePUAP następujących informacji: 1) aktualnego wypisu z EGiB, 2) historii zmian użytku gruntowego od 1990 r., 3) dokumentów stanowiących podstawę oznaczenia działki jako "[...]" 4) informacji, czy przeprowadzano kontrolę faktycznego charakteru gruntu, 5) informacji, czy wpłynął wniosek o zmianę użytku gruntowego. W odpowiedzi na wniosek organ w dniu 20 lutego 2026 r. przesłał za pośrednictwem platformy e-PUAP informacje, iż udostępnianie informacji z Ewidencji Gruntów i Budynków następuje na mocy przepisów szczególnych, określających tryb i zasady ich udostępniania tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy informacje w EGiB (jeśli zawierają dane osobowe), mogą być udostępnione właścicielom lub osobom, które wykażą interes prawny, a także, na podstawie art. 40a i 40b, opłacą wniosek. Zatem żądane informacje mogą być udostępnione w trybie i po spełnieniu warunków określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz złożeniu wniosku na formularzu znajdującym się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu Bełchatowskiego - https://spbelchatow.bip.qov.pl w zakładce druki do pobrania - geodezja i kartografia.

Następnie w dniu 5 marca 2026 r. poprzez platformę e-PUAP, do Starostwa Powiatowego w Bełchatowie wpłynęło wezwanie B.Z. do usunięcia naruszenia prawa w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 lutego 2026 r. W wezwaniu skarżący wskazał, że udzielona odpowiedź nie stanowi rozpoznania wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich punktów wniosku, tj.: 1. dokumentów stanowiących podstawę oznaczenia działki jako "[...]", 2. informacji czy przeprowadzano kontrolę faktycznego charakteru gruntu, 3. informacji czy wpłynął wniosek o zmianę użytku gruntowego.

W związku z powyższym, skarżący wezwał Starostwo Powiatowe w Bełchatowie do niezwłocznego rozpoznania wniosku z dnia 19 lutego 2026 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez udzielenie informacji lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wnioski z dnia 19 lutego 2026 r. oraz z dnia 5 marca 2026 r. organ w dniu 11 marca 2026 r. przesłał poprzez e-Doręczenia żądane informacje dotyczące działki oznaczonej numerem [...] w obrębie [...] W., gminy [...] tj.:

1. 1) organ poinformował, iż działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 3,1974 ha - użytek [...] dla całej działki, położona w obrębie W. gmina w ewidencji gruntów wpisana została w roku 1997 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bełchatowie Sygn. akt. INs 150/96 z dnia 29 sierpnia 1996 r. oraz mapy podziału - operat numer ewid. [...] Jak wynika z w/w operatu podziałowego przedmiotowa działka stanowiła część Dz. LXII ur. W. - oddz. leśny [...] w całości stanowiący użytek [...],
2. 2) organ poinformował, iż w roku 2010 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów obrębu W. gm. [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 33 z dnia 11.02.2011r. poz. 300. Celem prac modernizacyjnych było utworzenie pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych oraz modyfikacja i uzupełnienie istniejących baz danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ramach tych prac w zakresie użytków gruntowych dokonano ich weryfikacji poprzez porównanie użytków ujawnionych w ewidencji gruntów z ortofotomapą, wynikami opracowania LPIS i stanem faktycznym istniejącym w terenie. W wyniku tych prac w odniesieniu do działki numer [...] w miejsce użytku [...] o powierzchni 3,1974 ha, wpisano użytki Bi o powierzchni 1,8431 ha i [...] o powierzchni 1,3543 ha,
3. 3) organ poinformował, iż aktualnie wobec przedmiotowej działki nie toczy się postępowanie mające na celu zmianę użytku gruntowego jak również mające na celu ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów,
4. 4) organ poinformował, iż zarówno wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego jak i kopia materiałów zasobu nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 t.j.). Zasady udostępniania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków określone zostały w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz że zasady udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określone w rozdziale 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i stanowią przepis szczególny prawa materialnego w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie, bądź na odmiennych zasadach. W razie obowiązywania odmiennych regulacji prawnych dotyczących udostępniania określonego rodzaju informacji publicznej, na zasadzie lex specialis mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej, która nie może naruszać szczególnych zasad dostępu do tego rodzaju informacji. Uzyskanie wypisu z operatu ewidencyjnego bądź kopii materiału zasobu wymaga złożenia sformalizowanego wniosku, którego wzór został określony rozporządzeniem w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji. Ponadto art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zwierające dane podmiotowe oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:

1. 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;
2. 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a) operatorów:

1. a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604 i 834),
2. b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266, 834 i 859);

2b) sądów na potrzeby prowadzonych postępowań;

1. 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2b, które mają interes prawny w tym zakresie.

Cechami takiego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. A zatem przedłożone w ramach wykazania interesu prawnego w dostępie do wnioskowanych danych podmiotowych dokumenty muszą dać organowi możliwość weryfikacji - obiektywnego sprawdzenia interesu prawnego. Podmiot zainteresowany pozyskaniem danych, jeżeli nie jest w stanie wskazać swojego interesu prawnego, odwołując się do istniejącej normy prawa, posiada jedynie interes faktyczny, który nie upoważnia organu administracji do wydania żądanych danych. Dotyczy to przypadku, kiedy osoba żądająca wydania danych ewidencyjnych nie może poprzeć swojego zainteresowania w ich pozyskaniu powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 40a oraz 40b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów, wyrysów z operatu ewidencyjnego organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty.

Następnie skarżący w dniu 29 marca 2026 r. poprzez e-Doręczenia, złożył za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w Bełchatowie, skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż informacje żądane przez B.Z. mieszczące się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały skarżącemu udzielone w pismach z dnia 20 lutego 2026 r. oraz 11 marca 2026 r., natomiast pozostałe żądane informacje mieszczą się w zakresie stosowania ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wymagają dla ich udostępnienia zastosowania szczególnego sformalizowanego trybu o czym skarżący został przez organ poinformowany, to organ w przedmiotowej sprawie nie dopuścił się bezczynności. Starosta Bełchatowski w ustawowym 14-dniowym terminie udzielił odpowiedzi na wnioski skarżącego, tym samym nie można uznać, że bezczynność miała miejsce, a zwłaszcza że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niewłaściwy jest również zarzut niezastosowania przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie ma bowiem podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenie informacji. Organ nie odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji, lecz wskazał właściwy tryb postępowania celem uzyskania informacji objętej wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., I OSK 88/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W pierwszej kolejności należy zważyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).

Przedmiotem rozpoznawanej skargi uczyniono bezczynność Starosty Bełchatowskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2026 r. złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.).

Dla oceny prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niezbędne jest przesądzenie, czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy informacje żądane przez wnioskodawcę rzeczywiście stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej albo w ustawach szczególnych.

Nie ulega wątpliwości, że można skutecznie żądać dostępu do informacji publicznej tylko od takiego podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania takich informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w jej art.

4. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc m.in. organy administracji publicznej, do których bez wątpienia zalicza się także starostów. Wobec tego należy stwierdzić, że Starosta Bełchatowski jest podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Kwestia ta nie jest pomiędzy stronami sporna.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

1. 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);
2. 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
3. 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;
4. 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, CBOSA).

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) aktualnego wypisu z EGiB, 2) historii zmian użytku gruntowego od 1990 r., 3) dokumentów stanowiących podstawę oznaczenia działki jako "[...]" 4) informacji, czy przeprowadzano kontrolę faktycznego charakteru gruntu, 5) informacji, czy wpłynął wniosek o zmianę użytku gruntowego - stanowią informację publiczną. Wnioskowane dokumenty i informacje dotyczą działalności organu władzy publicznej - Starosty Bełchatowskiego. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym.

Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, CBOSA). Niewątpliwie wskazane wyżej dokumenty i informacje odnoszą się do publicznej sfery działalności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2022 r., VIII SA/Wa 222/22, LEX nr 3772520, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 19 lutego 2026 r. przesłał skarżącemu w dniu 20 lutego 2026 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP informacje, iż udostępnianie informacji z Ewidencji Gruntów i Budynków następuje na mocy przepisów szczególnych, określających tryb i zasady ich udostępniania tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie skarżącego z 5 marca 2026 r. do usunięcia naruszenia prawa w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 lutego 2026 r. organ w dniu 11 marca 2026 r. przesłał skarżącemu poprzez e-Doręczenia żądane informacje dotyczące działki oznaczonej numerem [...] w obrębie [...] W., gminy [...] tj.: 1) organ poinformował, iż działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 3,1974 ha - użytek [...] dla całej działki, położona w obrębie W. gmina [...] w ewidencji gruntów wpisana została w roku 1997 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bełchatowie Sygn. akt.

INs 150/96 z dnia 29 sierpnia 1996 r. oraz mapy podziału - operat numer ewid. [...] Jak wynika z w/w operatu podziałowego przedmiotowa działka stanowiła część Dz. LXII ur. W. - oddz. leśny [...] w całości stanowiący użytek [...], 2) organ poinformował, iż w roku 2010 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów obrębu W. gm. [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 33 z dnia 11.02.2011r. poz 300. Celem prac modernizacyjnych było utworzenie pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych oraz modyfikacja i uzupełnienie istniejących baz danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ramach tych prac w zakresie użytków gruntowych dokonano ich weryfikacji poprzez porównanie użytków ujawnionych w ewidencji gruntów z ortofotomapą, wynikami opracowania LPIS i stanem faktycznym istniejącym w terenie.

W wyniku tych prac w odniesieniu do działki numer [...] w miejsce użytku [...] o powierzchni 3,1974 ha, wpisano użytki Bi o powierzchni 1,8431 ha i [...] o powierzchni 1,3543 ha, 3) organ poinformował, iż aktualnie wobec przedmiotowej działki nie toczy się postępowanie mające na celu zmianę użytku gruntowego jak również mające na celu ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, 4) organ poinformował, iż zarówno wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego jak i kopia materiałów zasobu nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 t.j.). Zasady udostępniania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków określone zostały w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz że zasady udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określone w rozdziale 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i stanowią przepis szczególny prawa materialnego w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pismem z 20 lutego 2026 r. organ odniósł się jedynie do punktu 1 wniosku skarżącego z 19 lutego 2026 r., nie odniósł się natomiast do pozostałych punktów tego wniosku to jest punktów: 2,3,4 i 5. Organ nie powiadomił także skarżącego, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., oraz o powodach opóźnienia i terminie, w jakim udostępni informację. Dopiero w dniu 11 marca 2026 pismem z 11 marca 2026 r., po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z 19 lutego 2026 r. w pozostałym zakresie oraz ponownie w zakresie punktu 1.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na wniosek skarżącego z 19 lutego 2026 r. w zakresie punktu 1 należy przypomnieć, że informacja publiczna może podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – która, jak to już wyżej wskazano, normuje podstawowe tryby dostępu – ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Cytowany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej, to powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji wynikające z tych przepisów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2017 r., IV SAB/Po 10/17, CBOSA).

Niewątpliwie taką "inną ustawą" w powyższym rozumieniu jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. wyroki NSA: z 1 października 2010 r., I OSK 1193/10; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 175/13, CBOSA). Ustawa ta wprowadza bowiem odmienny tryb dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – co oznacza, w świetle ww. przepisu, że w zakresie dostępu do informacji zawartych w tym zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA z 13 września 2016 r., IV SAB/Wr 118/16, CBOSA).

Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej: p.g.k.) przez "państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny" rozumie się "zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne". Częścią tak rozumianego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, prowadzony przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych (art. 2 pkt 10c p.g.k.).

W myśl art. 40a ust. 1 p.g.k. zasadą jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 40a ust. 2 p.g.k.

Szczegółową zawartość oraz sposób i tryb udostępniania materiałów z zasobu geodezyjno-kartograficznego regulują, wydane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, odnośne rozporządzenia wykonawcze.

Zgodnie z § 5 wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.k. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 820) w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym są gromadzone zbiory danych, dla których prowadzenia właściwym jest starosta, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia oraz dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub dokumenty utworzone w wyniku realizacji tych prac.

W myśl § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia udostępnienie materiałów zasobu odbywa się na podstawie wniosku albo zgłoszenia prac geodezyjnych lub jego uzupełnienia. W przypadku otrzymania przez organ prowadzący zasób wniosku albo zgłoszenia prac geodezyjnych lub jego uzupełnienia dotyczących udostępnienia materiałów zasobu w postaci:

1. 1) elektronicznej - materiały zasobu nieposiadające postaci elektronicznej są niezwłocznie przetwarzane do postaci dokumentów elektronicznych w celu realizacji wniosku albo zgłoszenia prac geodezyjnych lub jego uzupełnienia;
2. 2) nieelektronicznej - materiały zasobu udostępnia się w postaci kopii, a oryginały mogą zostać udostępnione do wglądu w miejscu ich przechowywania w obecności pracownika wyznaczonego przez organ prowadzący zasób (ust. 5).

Wzory wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa zaś, wydane na podstawie art. 40g p.g.k., rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1322).

Już przytoczone wyżej unormowania nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji publicznych zawartych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w tym w jego części powiatowej, zostały w sposób kompleksowy uregulowane w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych, a tym samym, że organ w sposób prawidłowy i z zachowaniem ustawowego terminu załatwił wniosek skarżącego w zakresie punktu 1 jego wniosku z 19 lutego 2026 r.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na wniosek skarżącego z 19 lutego 2026 r. w zakresie punktów: 2,3,4 i 5 przypomnieć należy, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie dotyczącym wskazanych punktów w dniu 11 marca 2026 pismem z 11 marca 2026 r., po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Już samo to skutkuje stwierdzeniem Sądu, że w tym zakresie organ pozostawał bezczynny, bowiem termin udzielania odpowiedzi na wniosek skarżącego upłynął w dniu 5 marca 2026 r. W ocenie Sądu bezczynność organu w zakresie punktu 3 i 5 wniosku skarżącego z 19 lutego 2026 r. trwa nadal, o ile bowiem można uznać za załatwienie wniosku skarżącego w zakresie punktu 2 i 4 odpowiedź udzieloną skarżącemu pismem z 11 marca 2026 r., to takie wnioski nie są uprawnione w zakresie punktu 3 i 5 wniosku skarżącego.

W punkcie 3 wniosku skarżący wystąpił o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę oznaczenia działki jako "[...]". W odpowiedzi z 11 marca 2026 r. organ nie odniósł się do tej części wniosku, wskazał natomiast, że "zarówno wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego jak i kopia materiałów zasobu nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 t.j.)." oraz "Uzyskanie wypisu z operatu ewidencyjnego dla przedmiotowej działki bądź kopii materiału zasobu wymaga złożenia sformalizowanego wniosku, którego wzór został określony rozporządzeniem w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji.". Na podstawie powyższego nie sposób jednak jednoznacznie stwierdzić, że ta część odpowiedzi organu odnosi się do wniosku o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę oznaczenia działki jako "[...]".

W punkcie 5 wniosku skarżący wystąpił o udostępnienie informacji, czy wpłynął wniosek o zmianę użytku gruntowego - w odpowiedzi z 11 marca 2026 r. organ stwierdził, że "Aktualnie wobec przedmiotowej działki nie toczy się postępowanie mające na celu zmianę użytku gruntowego jak również mające na celu ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.". Odpowiedź organu nie stanowi odpowiedzi na punkt 5 wniosku, nie wynika z niej, czego domagał się skarżący, czy wpłynął wniosek o zmianę użytku gruntowego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 2531/17, LEX nr 2559861, CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie w zakresie opisanym powyżej, dlatego też skargę należało uznać za uzasadnioną, stwierdzając, że wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany we wskazanym zakresie poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej. Nie budzi więc wątpliwości, że Starosta Bełchatowski z tego obowiązku się nie wywiązał. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie w części dotyczącej punktów: 3 i 5 w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w pkt 1 sentencji wyroku.

Z powodu udzielenia odpowiedzi skarżącemu w zakresie pkt 1, 2 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2025 r., Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty Bełchatowskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

W pkt 3 sentencji wyroku, Sąd stwierdził natomiast, że Starosta Bełchatowski dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w załatwieniu wniosku nie jest efektem złej woli organu, którą można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, lecz trwania w błędnej interpretacji przepisów prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 4 sentencji wyroku.

IB