Uzasadnienie
W. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej "organ" albo "PINB") sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 9 lutego 2026 r. o przeprowadzenie czynności kontrolnych co do legalności robót budowlanych oraz stanu technicznego budynku.
Organowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej jako "k.p.a.", art. 36 § 1-2 k.p.a., a także art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p,a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 524) poprzez bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy z wniosku Skarżącego z dnia 9 lutego 2026 r.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o:
- 1) uwzględnienie niniejszej skargi i zobowiązanie organu w terminie dwóch tygodni od daty uprawomocnienia się wyroku, ewentualnie w terminie określonym przez Sąd, do przeprowadzenia czynności kontrolnych co do legalności i prawidłowości robót budowlanych wykonanych w obrębie tej nieruchomości, a także co do stanu technicznego budynku (kamienicy) przy ul. [...] w Z.;
- 2) stwierdzenie, że organ w sprawie oznaczonej jako NB.051.61.2026 dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł;
- 4) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł.
Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w ogóle nie odniósł się do wniosku spółki o przeprowadzenie czynności kontrolnych co do legalności i prawidłowości robót budowlanych i nie jest wiadomym, czy w ogóle zamierza przeprowadzić wnioskowane czynności. W skardze wskazano, że objęta wnioskiem nieruchomość stanowi współwłasność jednego z inspektorów organu, co budzi wątpliwości co do bezstronności organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca spółka nie była stroną żadnego z postępowań prowadzonych wobec nieruchomości objętej wnioskiem. W odpowiedzi na ponaglenie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie poinformował spółkę, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, co oznacza brak podstaw do rozpatrzenia pisma jako ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.a.s.) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a.. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna w takich przypadkach, w jakich służy do sądu administracyjnego skarga na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi spółka uczyniła bezczynność organu, polegającą na nierozpatrzeniu jej żądania zawartego w piśmie z 9 lutego 2026 r., przypisując tym samym wspomnianemu organowi zaniechanie przeprowadzenia czynności kontrolnych w sprawie legalności robót budowlanych oraz stanu technicznego budynku.
Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., zwanej dalej: P.b.), do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 P.b., organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego).
Z przepisów k.p.a. nie wynika zatem, aby strona miała prawo do żądania wszczęcia czynności kontrolnych, czynności te podejmowane są urzędu i poprzedzają wszczęcie postępowania administracyjnego (które w ogóle nie musi nastąpić).
W uchwale NSA z 8 września 2025 r. sygn. akt II OPS 2/25 stwierdzono, że "jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania (...). Skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292).
W konsekwencji pismo spółki z dnia 9 lutego 2026 r. o przeprowadzenie czynności kontrolnych co do legalności robót budowlanych oraz stanu technicznego budynku w istocie rzeczy ma charakter interwencyjny (skargowy).
Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w dziale VIII K.p.a., ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
Wobec tego również i bezczynność mająca miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09).
Mając powyższe na uwadze, skarga była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w pkt 1 postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.