Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. Z. jest bezczynność Rektora Akademii Kultury Fizycznej im. [...] w K. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 15 grudnia 2026 roku w zakresie punktów 1 i 2.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach.
W dniu 15 grudnia 2026 roku Skarżący złożył do Rektora Akademii Kultury Fizycznej im. [...] w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci następujących dokumentów:
"1. Opinia biura prawnego stanowiąca załącznik do protokołu z obrony pracy doktorskiej mgr. B. Z. w dniu 14 listopada 2024 r. oraz z posiedzenia Komisji Doktorskiej w dniu 28 listopada 2024 r.
- 2. Zlecenie wykonania ww. opinii.
- 3. Zanonimizowanych kopii lub samych numerów zgód/opinii Komisji Bioetycznych na realizację badań opublikowanych w postaci artykułów naukowych, stanowiących cykl monotematycznych prac będących podstawą ubiegania się o stopień doktora habilitowanego przez Pana L. T. w AKF w K., oznaczonych w jego autoreferacie habilitacyjnym jako P1 i P2."
Za pismem z dnia 23 grudnia 2025 roku w odpowiedzi na powyższy wniosek, Rektor poinformował, że dokumenty wnioskowane w pkt 1-2 nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu nie podlegają udostępnieniu. Natomiast w odniesieniu do pkt 3 informuje, że dr L. T. uzyskał zgody Komisji Bioetycznych przy Okręgowej Izbie Lekarskiej w K., które są zarejestrowane pod numerami:
- 1) Nr [...] z dnia 11 lutego 2015 roku;
- 2) Nr [...] z dnia 10 lutego 2016 roku.
Następnie za pismem z dnia 17 lutego 2026 roku Skarżący B. Z. wniósł skargę na bezczynność Rektora Akademii Kultury Fizycznej im. [...] w K. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 15 grudnia 2026 roku, wnosząc o stwierdzenie bezczynności AKF w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z 15 grudnia 2025 r. w zakresie wskazanym w pkt 1-2.
W uzasadnieniu wskazał, że 15 grudnia 2025 r. złożyłem wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ udzielił odpowiedzi odmownej w zakresie wskazanym w pkt 1 - 2 tego wniosku, jednak odpowiedź ta nie przybrała formy decyzji administracyjnej, o której mowa wart. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. ponieważ nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności pouczenia o trybie złożenia odwołania. W konsekwencji należy uznać, że organ nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, lecz ograniczył się do udzielenia pisma o charakterze informacyjnym, które nie wywołuje skutków prawnych przewidzianych dla decyzji administracyjnej. Taka czynność nie może być uznana za prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i stanowi przejaw bezczynności organu.
Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie wydał wymaganej prawem decyzji administracyjnej w zakresie odmowy udostępnienia informacji objętych wnioskiem z dnia 15 grudnia 2025 r. w zakresie pkt 1-2, jak również pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wskazanych wniosków, co czyni niniejszą skargę zasadną.
W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący błędnie wskazuje, iż organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej w zakresie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 grudnia 2025 roku.
Należy podkreślić, iż Organ w powyższych przypadkach nie odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, a poinformował go o fakcie, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16).
Jeżeli więc, według oceny dokonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma takiego waloru, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania i nie występuje możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest zatem, co oczywiste, wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze powyższe, należy jednoznacznie stwierdzić, iż postępowanie organu w tym zakresie było prawidłowe.
W zakresie wniosku o udostępnienie kopii zgód Komisji Bioetycznej przy Okręgowej Izbie Lekarskiej w K., zarejestrowanych pod numerami: [...] z dnia 11.02.2015 r. oraz [...] z dnia 10.02.2016 r., które zostały wskazane przez Rektora AKF w K. w piśmie nr l.dz. [...] z dnia 23.12.2025 r. Organ nie posiada wnioskowanych dokumentów, dysponuje jedynie numerami zgód, które zostały udostępnione na pierwszy wniosek Skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13).
W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j Dz. U. z 2022 roku, poz. 902) – dalej jako "u.d.i.p.", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Tym samym w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyższą szkołę publiczną należy zaliczyć do podmiotów, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej, zatem w świetle niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, więc warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został spełniony.
Jak zaznaczono zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Stąd informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., I OSK 967/19, CBOSA).
Przechodząc do kontrolowanej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze Skarżący odnosi się do swoich dwóch wniosków, które złożył w dniach 15 grudnia 2025 roku oraz w dniu 8 stycznia 2026 roku. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest jedynie bezczynność w sprawie wniosku z dnia 15 grudnia 2025 roku. Sprawa, dotycząca skargi na bezczynność w sprawie wniosku z dnia 8 stycznia zostaje wydzielona do rozpoznania w odrębnej sprawie przed sądem.
Skarżący w dniu 15 grudnia 2026 roku złożył do Rektora Akademii Kultury Fizycznej im. [...] w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci następujących dokumentów:
"1. Opinia biura prawnego stanowiąca załącznik do protokołu z obrony pracy doktorskiej mgr. B. Z. w dniu 14 listopada 2024 r. oraz z posiedzenia Komisji Doktorskiej w dniu 28 listopada 2024 r.
- 2. Zlecenie wykonania ww. opinii.
- 3. Zanonimizowanych kopii lub samych numerów zgód/opinii Komisji Bioetycznych na realizację badań opublikowanych w postaci artykułów naukowych, stanowiących cykl monotematycznych prac będących podstawą ubiegania się o stopień doktora habilitowanego przez Pana L. T. w AKF w K., oznaczonych w jego autoreferacie habilitacyjnym jako P1 i P2."
W odpowiedzi na powyższe Rektor za pismem z dnia 23 grudnia 2025 roku poinformował, że dokumenty wnioskowane w pkt 1-2 nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu nie podlegają udostępnieniu. Natomiast w odniesieniu do pkt 3 informuje, że dr L. T. uzyskał zgody Komisji Bioetycznych przy Okręgowej Izbie Lekarskiej w K., które są zarejestrowane pod numerami:
- 1) Nr [...] z dnia 11 lutego 2015 roku;
- 2) Nr [...] z dnia 10 lutego 2016 roku.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).
Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).
Z kolei bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
W sytuacji gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, wówczas organ odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej następuje nastąpić w formie pisma, które ma charakter informacyjny, a wynika z niego, że w ocenie podmiotu obowiązanego wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Kr 154/21).
Złożony przez Skarżącego wniosek spowodował wszczęcie postępowania uregulowanego w u.d.i.p. Wskazać trzeba, że postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje przy tym jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16).
W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).
Powyższe wynika z uregulowań art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p. W przypadku natomiast uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej podmiot zobowiązany informuje o tym wnioskodawcę.
Na gruncie przedmiotowej sprawy Rektor wskazał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformował Skarżącego.
Odnosząc się do złożonego przez Skarżącego wniosku (w zakresie punktów 1 i 2) oraz stanowiska Rektora należy zaznaczyć, że wnioskowana informacja (opinia prawna oraz zlecenie wykonania tej opinii) nie stanowi informacji publicznej. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o tym czy opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, dla którego opinia ta została opracowana. Zatem nie zawsze każda opinia prawna posiada walor informacji publicznej. Przykładowo takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko, które ma prezentować czy przyjmować organ (por. np. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119).
Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana.
Od opinii zatem stanowiącej wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika (np. radcy prawnego) odróżnić należy opinię prawną sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, czy też co do zasadności przyjęcia określonego kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ, taka opinia bowiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 89/09, NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2157/12, NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1607/14).
Zatem opinie prawne nawet te, które zostały sporządzone na zlecenie danego podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jeżeli dotyczą zamierzeń organów, w szczególności gdy dotyczą sposobu wykonywania nałożonych zadań publicznych, czy realizacji przyznanych danemu organowi kompetencji, w tym do załatwienia określonej sprawy administracyjnej, nie stanowią informacji publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 89/09, NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2213/13, NSA z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 2953/21).
Informacje, w tym opinie prawne, o czynnościach, mających np. na celu rozważyć możliwe kierunki podejmowanych działań, czy rozstrzygnięć w ramach określonego postępowania nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Czynności te zmierzają do zbadania i rozważenia, czy istnieją podstawy czy to do wszczęcia postępowania administracyjnego (rozpoznawczego), czy też co do podjęcia określonych działań w ramach tego postępowania. Takie wewnętrzne analizy, rozważania i czynności podejmowane w związku z nimi nie stanowią sprawy publicznej (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2267/12).
Waloru informacji publicznej nie posiada zatem opinia prawna sporządzona na potrzeby organu (Rektora; uczelni) - tak jak na gruncie niniejszej sprawy - która ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie. W trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów (w tym również być może co do ryzyk prawnych) dotyczących sposobu załatwienia określonej sprawy, czy też uzasadniających kierunek działania organu. Udostępnienia takiej właśnie opinii domaga się Skarżący.
Stąd trafnie przyjął Rektor, że wnioskowana opinia prawna nie stanowi informacji publicznej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności, tj. takiej aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Innymi słowy, dotyczy ona zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się również uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem na przykład korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych.
Korespondencja taka nie ma bowiem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 905/25, z dnia 13 stycznia 2026 roku, sygn. III OSK 169/25).
Ponadto dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej.
W takiej sytuacji – jak już wskazano powyżej – Rektor prawidłowo odpowiedział na wniosek w tym zakresie, to jest odnośnie do punktów 1 i 2, w formie pisma i nie wydał decyzji administracyjnej.
Podkreślić trzeba, że ustawa nakazuje aby podmiot zobowiązany zakończył wszczęte wnioskiem postępowanie poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) lub poprzez odmowę udzielenia informacji pismem albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ uznał, że żądana informacja informacją publiczną nie jest, o czym poinformował wnioskodawczynię pismem, co stanowi ustawowe załatwienie sprawy.
Jak wynika z przy tym z akt sprawy na wniosek Skarżącego z dnia 15 grudnia 2025 roku Rektor odpowiedział za pismem z dnia 23 grudnia 2025 roku, w tym samym w terminie odpowiedział na wniosek Skarżącego.
Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a została oddalona.