Uzasadnienie
28 grudnia 2025 r. M. J. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewody Małopolskiego (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej, tj. treści skargi organu na uchwałę nr XLI/846/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2025 r. w sprawie wprowadzenia zakazu odpalania fajerwerków, petard, ogni sztucznych i innych materiałów pirotechnicznych widowiskowych w okresie całorocznym na terenie Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2025 r. poz. 6728).
28 stycznia 2026 r. organ odpowiedział skarżącemu zwykłym pismem, że – stanowiąca część akt sądowoadministracyjnych – skarga nie może zostać udostępniona w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "udip"), bo pierwszeństwo ma art. 12a § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa").
12 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:
- 1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 udip przez nieudostępnienie w terminie;
- 2) art. 1 ust. 2 udip w zw. z art. 12a § 4 ppsa przez przyjęcie, że ppsa wyłącza udip;
- 3) art. 3 ust. 1 pkt 2 udip przez nieudostępnienie dokumentu urzędowego.
Skarżący podniósł, że żądanie dotyczy skierowanego na zewnątrz dokumentu urzędowego powstałego w związku z wykonywanymi kompetencjami nadzorczymi względem organu jednostki samorządu terytorialnego. Jego zdaniem art. 12a § 4 ppsa skierowany jest do sądu administracyjnego (a nie do stron postępowania sądowoadministracyjnego, które nie dysponują aktami sądowoadministracyjnymi) i reguluje dostęp do akt jako całości (a nie dostęp do poszczególnych dokumentów w aktach). Skarżący podkreślił jednocześnie, że podmioty obowiązane mają obowiązek udostępniać posiadaną kopię dokumentu, którego oryginał znajduje się w posiadaniu innego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że zawierająca opinię organu skarga jest dokumentem wewnętrznym z postępowania sądowoadministracyjnego, który nie przesądza o kierunku działania sądu (II SAB/Wa 575/20, I OSK 1610/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa").
W myśl art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, czyli w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.
Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ppsa.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 ppsa)
Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej U.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie jednak do art. 1 ust. 2 tej ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisów tych wynika, że przepisy U.d.i.p. nie znajdą zastosowania w przypadku, gdy nie da się ich pogodzić z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny normują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.
Jeśli informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw - które odmiennie niż U.d.i.p. regulują zasady jej udostępniania - organ informuje o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma. Zastosowanie przepisów szczególnych oznacza bowiem, że wniosek, ze względu na charakter konkretnej informacji publicznej, nie może być rozpatrywany w trybie U.d.i.p., w tym nie może być wydana decyzja z art. 16 ust. 1 U.d.i.p.. Wnioskodawca zaś, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, może je zakwestionować jedynie poprzez złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 31 I 2025 r., III OSK 3137/23; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 I 2025 r., IV SAB/Wr 815/24 - publ. CBOSA).
Zasadnicze pytanie, na które w niniejszej sprawie należy udzielić odpowiedzi dotyczy tego, czy żądana przez skarżącego informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Skarżący zwrócił się bowiem do Wojewody Małopolskiego o "przesłanie treści skargi", którą organ ten wniósł do WSA w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa.
Skarżący wskazuje, że dokument o który wnioskuje stanowi informację o sprawach publicznych.
Niewątpliwe informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).
Niemniej jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r. sygn. II SAB/Wa 575/20, zgodnie z którym skarga skierowana do Sądu administracyjnego pierwszej instancji, nawet wówczas, gdy jest złożona przez organ administracyjny czy samorządowy nie przestaje być pismem procesowym, wszczynającym postępowanie sądowe w Sądzie pierwszej instancji i stanowi dokument wewnętrzny tegoż postępowania sądowo-administracyjnego, który zawiera analizę okoliczności wszczętego sporu między stronami. W postępowaniu sądowo-administracyjnym, z uwagi na jego specyfikę, jedną ze stron jest organ administracyjny, co nie czyni ze sprawy przed sądem administracyjnym sprawy publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, do którego wpływa skarga organu administracyjnego nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi. Tym samym również z tego powodu należy uznać, że dokument ten nie ma charakteru wiążącego i jest jedynie opinią i sugestią, nieprzesądzającą o kierunku działania Sądu administracyjnego. Skargę wniesioną do Sądu administracyjnego pierwszej instancji należy więc traktować jako dokument wewnętrzny postępowania sądowo-administracyjnego, który nie jest udostępniany w drodze u.d.i.p. Sprawa ze skargi organu na rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie jej rozpoznanie niesie w sobie również informacje o działalności organu władzy, w tym również i Sądu administracyjnego, rozpoznającego taką sprawę, to jednak możliwe będzie zapoznanie się z orzeczeniem Sądu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przedstawia zarzuty i wnioski skargi oraz jej argumentację, umożliwiając szerszej grupie osób zapoznanie się z argumentacją skargi wnoszonej także przez organ administracyjny.
Szerszy dostęp społeczeństwa i poszczególnych obywateli do rozstrzyganych przed sądami spraw indywidualnych ustawodawca zagwarantował w poszczególnych procedurach regulujących ich rozpoznawanie. Warto też wskazać, że orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na www.nsa.gov.pl
Zdaniem Sądu powyższe rozważania wskazują, że skarga wniesiona do Sądu administracyjnego, także przez organ administracyjny, tak jak każde inne pismo procesowe w konkretnej sprawie sądowej jest dokumentem wewnętrznym, który nie jest nośnikiem informacji publicznej, podlegającym udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Nadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. I OSK 896/12 "Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym. Należy również zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych." Wyrok ten dotyczył co prawda udostępnienia pozwu złożonego przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, jednak w gruncie rzeczy dotyczy podobnego problemu prawnego.
Dalej wskazać należy, że kwestię dostępu do akt sprawy sądowej w postepowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje art. 12 ppsa, zgodnie z jego § - do § 6:
"§ 1.Dla każdej sprawy z zakresu, o którym mowa w art. 1, tworzy się akta. Akta są tworzone w postaci elektronicznej lub papierowej.
§ 2.Akta w postaci elektronicznej są przetwarzane z wykorzystaniem systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
§ 3.Akta w postaci papierowej są przetwarzane w tej postaci oraz z wykorzystaniem systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
§ 4. Akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt.
§ 5. Sąd, w odniesieniu do akt w postaci elektronicznej, udostępnia stronom akta sprawy w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2025 r. poz. 1703).
§ 5a. Pełnomocnik, w celu uzyskania dostępu do akt sprawy w postaci elektronicznej, przed uwierzytelnieniem w sposób, o którym mowa w § 5, podaje sądowi swój numer PESEL, jeżeli jest obowiązany do jego posiadania albo posiada go, nie mając takiego obowiązku."
Z powyższych przepisów wynika, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpująco reguluje dostęp do akt postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym, w których to postępowaniach zawsze jedną ze stron jest - po myśli art. 32 ppsa - organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie oznacza to jednak, że postępowania te dotyczą "spraw publicznych" w rozumieniu u.d.i.p. Wobec powyższego udostępnienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest możliwe wyłącznie w trybie uregulowanym w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto wskazać należy, że gdyby zgodzić się z argumentacją skarżącego, to udostępnieniu podlegała by także odpowiedź na skargę, którą wszak także sporządza organ administracji publicznej (Prezydenta Miasta Krakowa) oraz wszelkie dalsze pisma procesowe stron postępowania, a wówczas regulacje związane z dostępem do akt sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym podlegałyby daleko idącej modyfikacji wbrew postanowieniom art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151ppsa.