Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 2 lipca 2026 r., sygn. akt II SAB/Kr 179/26

Uzasadnienie

Pismem z 14 lipca 2025 r. P. M. (skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność E. sp. z o.o. z siedzibą w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 października 2024 r.

W odpowiedzi na skargę podniesiono, że nastąpiło "połączenie spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w K. ze spółką E. sp. z o.o. z siedzibą w R. poprzez przejęcie spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w R. ". Do odpowiedzi na skargę dołączono m.in. informację odpowiadającą odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców, z której wynika, że spółka D. sp. z o.o. ma siedzibę w K..

Prawomocnym postanowieniem z 8 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na bezczynność D. sp. z o.o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – na podstawie art. 59 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 2 P.p.s.a.: stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

WSA w Gliwicach wskazał, że skarżąca w swojej skardze kwestionuje bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, tj. E. sp. z o.o. w R.. W odpowiedzi na skargę natomiast argumentowano, że ww. spółka została przejęta przez spółkę D. sp. z o.o., która jest następcą prawnym wskazanego przez stronę w skardze podmiotu. Z dołączonej do odpowiedzi na skargę informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że D. sp. z o.o. ma siedzibę w K.. W konsekwencji Sądem właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W skardze z 14 lipca 2025 r. P. M. (skarżąca) zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie skarżącej informacji, o którą zwróciła się w piśmie z 3 października 2024 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła: na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. o zobowiązanie E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. do załatwienia wniosku skarżącej z 3 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. o przyznanie od E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. sumy pieniężnej w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r., tj. 7.140,52 zł; na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 3 października 2024 r. P. M., nawiązując do przeprowadzonej 30 września 2024 r. z prokurentem spółki E. rozmowy telefonicznej przedstawiła w formie pisemnej szczegółowy opis problemu, który powstał z powodu niedopełnienia przez tę firmę obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących regulacji prawnych.

P. M. jest lekarzem specjalistą radiologii i diagnostyki obrazowej. Ówczesny pracodawca P. M. podjął próbę zgłoszenia zgodnie z treścią załącznika nr 2 do umowy łączącej pracodawcę z publicznym płatnikiem świadczeń zdrowotnych (NFZ) HARMONOGRAM - ZASOBY. Niestety okazało się, że nie jest to możliwe ze względu na regulację § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym osoby, o których mowa w ust. 1, w czasie wyznaczonym do udzielania świadczeń nie mogą jednocześnie udzielać świadczeń w: 1. innym podmiocie wykonującym działalność leczniczą lub 2. innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego, lub 3. innym podmiocie realizującym czynności z zakresu zaopatrzenia w wyroby medyczne, lub 4. innej aptece, w której jest realizowana umowa, o której mowa w § 2 ust. 1a - jeżeli umowa nie stanowi inaczej.

Było to spowodowane tym, że P. M. figurowała w rejestrze jako lekarz udzielający świadczeń specjalistycznych w ramach kontraktu zawartego pomiędzy NFZ i E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R.. Z informacji uzyskanej w Śląskim Oddziale Wojewódzkim NFZ wynikało, że P. M. wykazana była w kontrakcie E. prawie we wszystkie dni tygodnia (11 godzin na tydzień w pracowni w R. oraz 16,5 godzin tygodniowo w pracowni mieszczącej się w W.), a taki stan ma występować od ośmiu lat.

Zwrócono uwagę, iż P. M. współpracowała z E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w oparciu o umowę zawartą 1 marca 2017 r., która została rozwiązana na podstawie oświadczenia z 24 września 2018 r., doręczonego 26 września 2018 r. Współpraca ta obejmowała udzielanie świadczeń zdrowotnych jedynie w pracowni w R., w okresie gdy mieściła się ona w budynku starego szpitala przy ul. Bema.

Skarżąca przywołała przepisy § 10. ust. 1 zarządzenia nr 57/2023/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (NFZ.2023.57); § 2 ust. 1 pkt 20 tego zarządzenia; § 6 ust. 1, 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (OWU); § 10 ust. 6 OWU; § 9 ust. 1 zarządzenia nr 57/2023/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (NFZ.2023.57). Skarżąca wskazała, że jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie dopełniła podstawowych obowiązków związanych z aktualizacją informacji w rejestrze (NFZ) HARMONOGRAM - ZASOBY.

W kontekście granic niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i przedmiotu skargi na bezczynność - wobec powyższego skarżąca, działająca przez adwokata - we wniosku k. 7 i nast. akt sądowych, wezwała E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do udostępnienia wskazanych w nim danych, w tym w szczególności

1. - w pkt 3 wniosku z dnia 3 października 2024 r. skarżąca wniosła - na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.) o udostępnienie informacji publicznej, "w jakiej wysokości zostały Państwu przekazane przez NFZ, w rozbiciu na poszczególne lata kalendarzowe, środki na podstawie zawartego kontraktu w okresie, w którym po rozwiązaniu umowy z p. P. M. wykazywaliście Państwo dane mojej Klientki jako lekarza realizującego świadczenia zdrowotne w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna - ambulatoryjne świadczenia diagnostyczne kosztochłonne oraz udzielenia informacji, czy w zależności od liczby zgłoszonych lekarzy specjalistów radiologii i diagnostyki obrazowej uzyskaliście Państwo:
2. a. dodatkowe punkty przy ocenie ofert w poszczególnych latach kontraktowania, a jeżeli tak to w jakim wymiarze,
3. b. dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykazywania moich danych w rejestrze NFZ, a jeżeli tak to w jakim wymiarze.

Informacje te proszę przesłać w ustawowym terminie na mój adres poczty elektronicznej ([...]).".

Skarżąca w skardze wskazała, że wezwanie w tym zakresie zostało zignorowane.

Pismem z 28 listopada 2024 r. ponaglono o realizację wezwania, jednakże także bezskutecznie.

Ze względu na brak jakiejkolwiek reakcji ze strony E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością stan bezczynności trwa, a skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Spółka D. Spółka z o. o. z siedzibą w K. – która przejęła Spółkę E. Sp. z o.o. – wniosła - podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. - o odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej w dniu wnoszenia skargi po stronie spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w R., mającej pełnić funkcję Organu w niniejszym postępowaniu. Ewentualnie, z dalece posuniętej ostrożności procesowej, na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesiono o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

Przedstawiono wraz z odpowiedzią na skargą: odpis pełny z KRS dla spółki D. sp. z o.o. oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie XI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wydane pod sygn. akt KR.XI. Ns - Rej. [...] – na okoliczność ich treści, w tym zarejestrowania połączenia spółki E. sp. z o.o. ze spółką D. sp. z o.o. poprzez przejęcie spółki E. sp. z o.o., daty przejęcia, utraty zdolności sądowej przez spółkę E. sp. z o.o., zasadności odrzucenia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej jednej ze stron w momencie wnoszenia skargi.

W pierwszej kolejności wskazano, że z dniem 23 kwietnia 2025 r. zarejestrowano w KRS połączenie spółki D. sp. z o.o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. w związku z art. 516 § 6 k.s.h. ze spółką E. sp. z o.o. z siedzibą w R. poprzez przejęcie spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w R.. Połączenie to nastąpiło na podstawie uchwal podjętych w dniu 9 kwietnia 2025 r. przez Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Wspólników spółki D. sp. z o.o. oraz Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Wspólników spółki E. sp. z o.o.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zgodnie z art. 493 § 2 k.s.h. ustanie bytu prawnego spółki następuje w dniu połączenia, którym jest dzień wpisu połączenia do rejestru właściwego dla spółki przejmującej. Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej, a co za tym idzie, to z dniem 23 kwietnia 2025 r. ustawała podmiotowość prawna spółki E. sp. z o.o. i co za tym idzie, skarga została skierowana w dniu 21 lipca 2025 r. przeciwko podmiotowi, który w momencie jej wnoszenia nie miał zdolności sądowej. Z tych przyczyn skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. jako wniesiona w warunkach braku zdolności sądowej po jednej ze stron w momencie jej wnoszenia.

Niezależnie od powyższego, na wypadek gdyby Sąd uznał za chybiony zarzut braku zdolności sądowej po stronie obowiązanej do udzielenia dostępu do informacji publicznej, zauważono, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak podstaw do udzielenia informacji publicznej. W szczególności wyjaśnienie dot. przyczyn niedopełnienia obowiązku aktualizacji danych oraz podanie osoby odpowiedzialnej za zaniedbanie aktualizacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, nie ma podstaw do udzielenia takiej informacji skarżącej, tym bardziej, że informacje w tym zakresie dotyczą spraw wewnętrznych i organizacyjnych spółki E. sp. z o.o. Niemniej jednak spółka E. sp. z o.o. wyjaśniała w rozmowach telefonicznych skarżącej, że brak aktualizacji był efektem wyłącznie niedopatrzenia. Z tych względów zdaniem organu nie ma podstaw do udzielenia informacji publicznej w tym zakresie.

Zwrócono uwagę, że wysokość środków oraz informacja o ewentualnych dodatkowych punktach przyznanych w toku postępowania ofertowego znacznie wykracza poza zakres pojęcia informacji publicznej. Dane te, jako nieujawniane co do zasady przez Narodowy Fundusz Zdrowia, stanowić mogą również tajemnicę przedsiębiorstwa, określoną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tajemnicą tą są objęte wszelkie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Nie ulega wątpliwości, że informacje o punktach uzyskanych przy ocenie ofert czy dodatkowym wynagrodzeniu oraz kwotach uzyskiwanych od NFZ w ramach kontraktowania są informacjami mającymi wartość gospodarczą dla Organu, i nie są one powszechnie znane osobom zajmującym się tego rodzaju informacją, a organ podjął starania w celu ich zabezpieczenia i utrzymania w poufności. Tym samym nie ulega wątpliwości, że nie ma podstaw do udzielenia tych informacji skarżącej, jako że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

Nadto, co do informacji w przedmiocie uzyskania środków uzyskanych od NFZ przez spółkę E. sp. z o.o. z rozbiciem na poszczególne lata kalendarzowe, jak i informacji o ewentualnych dodatkowych punktach przy ocenie ofert w poszczególnych okresach kontraktowania, tudzież w zakresie dodatkowego wynagrodzenia z tytułu wykazywania danych Skarżącej, zauważyć należy, co następuje. Udzielenie tych informacji in abstracto wymagałoby dodatkowych czynności po stronie Organu, zmierzających do wyodrębnienia tych informacji z baz danych spółki E. sp. z o.o., a co za tym idzie, wbrew temu co twierdzi pełnomocnik Skarżącej, informacja miałaby charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją przetworzoną bowiem jest informacja, która nie istnieje w żądanym kształcie w momencie składania wniosku, a podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest dokonanie określonych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Nie ulega wątpliwości z analizy wezwania złożonego przez pełnomocnika Skarżącej, że żąda on właśnie informacji przetworzonej w drodze dodatkowych czynności i w oparciu o posiadane informacje proste. Aby bowiem udzielić informacji takich jakich żąda Skarżąca, trzeba dokonać analizy wyników postępowań ofertowych prowadzonych w Narodowym Funduszu Zdrowia, analizy księgowości, co właśnie wymaga dokonania wspomnianych wyżej czynności. Informacją przetworzoną jest również taka informacja, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy po stronie organu oraz działań wykraczających poza zakres obowiązków podmiotu zobowiązanego i jest przygotowywana wedle życzeń wnioskodawcy.

Tymczasem Skarżąca, oczekująca wydania informacji publicznej przetworzonej, nie wykazała interesu publicznego, jaki miałby uzasadniać udzielenie Skarżącej informacji. Z jej pism wynika, że jest ona zainteresowana dochodzeniem ochrony prawnej, w szczególności na gruncie dóbr osobistych (na co wskazują formułowane w pismach wezwania do złożenia oświadczenia o przeprosinach). Skarżąca nie wskazuje, że chce udostępniać te informacje społeczeństwu czy też nie wykazuje, aby w jakikolwiek inny sposób działała w interesie publicznym.

W związku z powyższym, mając na uwadze, że informacje których żąda Skarżąca są informacjami przetworzonymi, a nie doszło do wykazania istnienia interesu publicznego, zasadne jest oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że nie można mówić także o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności należy zwrócić uwagę, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, trwały prace związane z finalizacją połączenia się spółki E. sp. z o.o. ze spółką D. sp. z o.o., która zaznajamiała się z sytuacją panującą w spółce E. sp. z o.o., a co za tym, nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z tych względów bezzasadne są wnioski o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej.

Reasumując, skarga winna w pierwszej kolejności być odrzucona z uwagi na fakt braku zdolności sądowej po stronie organu, bowiem w dniu jej wniesienia spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w R. nie miała zdolności prawnej na skutek jej przejęcia przez D. sp. z o.o. z siedzibą w K.. W pozostałym zakresie, na wypadek gdyby Sąd nie uznał za zasadne odrzucenia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej, zauważyć należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, jako że częściowo dotyczy informacji nieobjętych zakresem informacji publicznej oraz częściowo z uwagi na fakt, że skarga dotyczy informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Dodatkowo należy zauważyć, że nie ma podstaw do udostępnienia Skarżącej informacji obejmujących informacje przetworzone, których udostępnienie jest możliwe dopiero po wykazaniu interesu publicznego, które nie nastąpiło. Stąd wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W piśmie procesowym z 5 września 2025 r., k. 41 i nast. akt sądowych pełnomocnik skarżącej - odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania odrzucenia skargi – wskazał, że zgodnie z art. 58 § 2 P.p.s.a. z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony.

Istotą przekształcenia (transformacji) jest zmiana formy prawnej, w której funkcjonuje dany podmiot. Podmiot przekształcany nie jest traktowany jako podmiot likwidowany, gdyż prowadzona przez niego działalność, przy wykorzystaniu tego samego majątku, będzie kontynuowana w innej formie prawnej przez tenże podmiot. W związku z tym na gruncie prawa prywatnego sformułowano pogląd, zgodnie z którym w wyniku przekształcenia następuje kontynuacja, a nie następstwo prawne, bowiem tylko sam podmiot podlega zmianie, a nie zamianie na inny podmiot.

Pełnomocnik przywołał uchwałę SN z 29 listopada 2017 r., III CZP 68/17 (OSNC 2018/6/60, LEX nr 2405318), dotyczącą normatywnej konstrukcji przekształcenia spółek handlowych (tzw. przekształcenie sensu stricto).

Wobec faktu wykazania już w odpowiedzi na skargę (poprzez przedłożenie informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców dotyczącej organu), iż D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (KRS [...]) jest spółką przekształconą z E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą R. (KRS [...]), doszło do uzupełnienia braku w tym zakresie, co powoduje, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi.

Wbrew zarzutom zawartym w odpowiedzi na skargę P. M. w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej nie domagała się wskazania przyczyn braku aktualizacji danych kadry lekarskiej, gdyż ten element jest objęty reżimem odpowiedzialności deliktowej, rozpatrywanej w innym postępowaniu, stąd argument jakoby w trakcie rozmowy telefonicznej miały być przekazane wyjaśnienia w tym zakresie nie ma znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, pomijając już fakt, iż nawet w ramach takiej rozmowy telefonicznej nie przedstawiono skarżącej informacji, której ta się domagała.

W korespondencji kierowanej do organu jednoznacznie wskazano zakres żądania: (...) Na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wzywam do udostępnienia informacji w jakiej wysokości zostały E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością przekazane przez NFZ, w rozbiciu na poszczególne lata kalendarzowe, środki na podstawie zawartego kontraktu w okresie, w którym po rozwiązaniu umowy z P. M. E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wykazywała dane P. M. jako lekarza realizującego świadczenia zdrowotne w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna – ambulatoryjne świadczenia diagnostyczne kosztochłonne oraz udzielenia informacji, czy w zależności od liczby zgłoszonych lekarzy specjalistów radiologii i diagnostyki obrazowej uzyskaliście Państwo: dodatkowe punkty przy ocenie ofert w poszczególnych latach kontraktowania, a jeżeli tak, to w jakim wymiarze; dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykazywania moich danych w rejestrze NFZ, a jeżeli tak, to w jakim wymiarze (...).

Po pierwsze w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał, na jakiej podstawie twierdzi, że żądanie takie wykracza poza zakres informacji publicznej, skoro skarżąca powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych nie tylko we wniosku, ale także w skardze wskazywała na przeciwieństwo takiego stanowiska.

Ponadto bez znaczenia dla oceny bezczynności organu jest ewentualność powołania się w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej na kwestię tajemnicy przedsiębiorstwa. O ile oczywiście zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej ograniczenie odpowiedzi na wniosek w oparciu o taką przesłankę jest możliwe, jednakże odbywa się to poprzez wydanie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu, a nie w wyniku "milczącego załatwienia sprawy".

Niezależnie od tego organ powołując się na przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa musiałby wykazać, iż w ramach postępowań konkursowych o udzielanie świadczeń medycznych przez NFZ, zgłaszał zastrzeżenie, o którym mowa w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Wreszcie zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie może obejmować okoliczności, które dotyczą wprost skarżącej.

Podobnie ma się sprawa z kwestią żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Organ, do którego skierowano żądanie udostępnienia takiej informacji nie może poprzestać na uznaniu, że informacja, o którą zwraca się wnioskodawca jest informacją przetworzoną i zakończyć procedowanie takiej sprawy. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie informacji przetworzonej z materiałów posiadanych przez adresata wniosku w jego zasobach. W razie stwierdzenia, iż do załatwienia wniosku potrzebne jest wdrożenie procesu przetwarzania informacji, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe pod warunkiem wystąpienia ku temu szczególnie istotnego interesu publicznego.

Judykatura wielokrotnie podkreślała, że wnioskodawca musi mieć realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dlatego organ, który nawet uznał, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem przedstawienia informacji przetworzonej i nie wezwał skarżącej do wykazania w zakreślonym terminie przesłanki w postaci szczególnej istotności dla interesu publicznego w pozyskaniu takich danych, naruszył w tym zakresie prawo i pozostawał bezczynny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - dalej określanej, jako "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ją na nasadzie art. 151 P.p.s.a.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni.

Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

W niniejszej sprawie skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a.

Sąd rozważył też zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Spółki D. Spółka z o. o. z siedzibą w K. o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., z uwagi na brak zdolności sądowej w dniu wnoszenia skargi po stronie spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w R..

Sąd stwierdził, że ww. wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem – co wynika z twierdzeń i dowodów zawnioskowanych w odpowiedzi na skargę - na dzień wniesienia skargi z dnia 14 lipca 2025 r. Spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w R. była przejęta przez Spółkę D. sp. z o. o. z siedzibą w K. (nastąpiło połączenie spółek poprzez przejęcie Spółki E. przez Spółkę D.). Istotą takiego przekształcenia jest zmiana formy prawnej, w której funkcjonuje dany podmiot. Podmiot przejęty nie jest traktowany jako podmiot zlikwidowany, a prowadzona przez niego działalność, przy wykorzystaniu tego samego majątku, będzie kontynuowana przez podmiot przejmujący. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy, w wyniku przejęcia nastąpiła kontynuacja.

Na dzień wyrokowania Spółka D. Spółka z o. o. z siedzibą w K. istnieje, figuruje z KRS, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i nie kwestionuje, że jest dysponentem informacji publicznej żądanej w pkt 3 wniosku skarżącej z 3 października 2024 r., jednak powołuje się na tajemnicę przedsiębiorstwa i przetworzony charakter żądanej informacji publicznej.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

Spółka D. sp. z o. o. z siedzibą w K. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest podmiotem wykonującym świadczenia medyczne w oparciu o środki publiczne w ramach kontraktu z NFZ. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W rozumieniu tego przepisu u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (w ramach kontraktu z NFZ).

Wobec tego reprezentująca taki zakład Spółka D. sp. z o. o. z siedzibą w K., jako podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016, poz. 1638 ze zm.), wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, finansowaną ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności.

W myśl bowiem przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu tego przepisu podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (w ramach kontraktu z NFZ). Podmioty takie wykonują bowiem zadania publiczne, które są finansowane ze środków publicznych. Podmiotami tymi mogą być m.in. osoby fizyczne oraz spółki prawa prywatnego.

Podmioty te są zatem zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności, tj. świadczenia usług leczniczych finansowanych ze środków publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 358/11 i z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2700/21).

Zatem w niniejszej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że co do zasady skarżony organ (Spółka) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wniosek Spółki o odrzucenie skargi był bezzasadny.

W drugiej kolejności należało ocenić, czy wniosek dotyczył informacji publicznej.

W realiach przedmiotowej sprawy na wstępie należy jeszcze raz zaakcentować, że Sąd orzeka w granicach sprawy dotyczącej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej zakreślonych żądaniem z pkt 3 wniosku skarżącej z 3 października 2024 r.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18 oraz postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. I OZ 376/18).

Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

Analizując treść art. 6 u.d.i.p. Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że żądane w pkt 3 wniosku skarżącej z 3 października 2024 r. (k. 8 akt sądowych) informacje dotyczą informacji publicznej, a Spółka bezpodstawnie twierdzi, że wysokość środków oraz informacja o ewentualnych dodatkowych punktach przyznanych w toku postępowania ofertowego znacznie wykracza poza zakres pojęcia informacji publicznej, czemu przeczy orzecznictwo (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 189/13, w świetle którego oferty zawarcia umowy na udzielenie świadczeń medycznych złożone do NFZ, zasady ich finansowania oraz rozliczania w związku z gospodarowaniem środkami publicznym są objęte regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przedmiotowym wnioskiem skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej: "w jakiej wysokości zostały Państwu przekazane przez NFZ, w rozbiciu na poszczególne lata kalendarzowe, środki na podstawie zawartego kontraktu w okresie, w którym po rozwiązaniu umowy z p. P. M. wykazywaliście Państwo dane mojej Klientki jako lekarza realizującego świadczenia zdrowotne w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna - ambulatoryjne świadczenia diagnostyczne kosztochłonne oraz udzielenia informacji, czy w zależności od liczby zgłoszonych lekarzy specjalistów radiologii i diagnostyki obrazowej uzyskaliście Państwo:

1. a. dodatkowe punkty przy ocenie ofert w poszczególnych latach kontraktowania, a jeżeli tak to w jakim wymiarze,
2. b. dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykazywania moich danych w rejestrze NFZ, a jeżeli tak to w jakim wymiarze.

Informacje te proszę przesłać w ustawowym terminie na mój adres poczty elektronicznej ([...]).".

Skarżąca w skardze wskazała, co jest bezsporne, że wezwanie w tym zakresie zostało zignorowane. Pismem z 28 listopada 2024 r. skarżąca ponagliła o realizację wezwania, jednakże także bezskutecznie. Ze względu na brak jakiejkolwiek reakcji ze strony E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została wniesiona przedmiotowa skarga na bezczynność, bowiem stan bezczynności trwa.

Zatem najpierw Spółka E., a potem Spółka D. (także po wniesieniu skargi), mimo prawnego obowiązku udzielenia żądanej informacji publicznej, całkowicie uchyliła się od odpowiedzi, nie wydała też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Przedstawiła jedynie odpowiedź na skargę, której część argumentacji w ogóle nie dotyczy granic wniosku i niniejszej sprawy. Nadto bez znaczenia dla oceny bezczynności organu jest powołanie się w odpowiedzi na skargę na kwestię tajemnicy przedsiębiorstwa. O ile zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej ograniczenie odpowiedzi na wniosek w oparciu o taką przesłankę jest możliwe, jednakże odbywa się to poprzez wydanie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu. Milczenie oznacza pozostawanie w bezczynności. Niezależnie od tego zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie może obejmować okoliczności, objęte pytaniem skarżącej, które dotyczą wprost skarżącej.

Co do kwestii żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej Sąd wskazuje, że organ, do którego skierowano żądanie udostępnienia takiej informacji, nie może poprzestać na uznaniu, że informacja, o którą zwraca się wnioskodawca jest informacją przetworzoną i zakończyć procedowanie takiej sprawy. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że do uwzględnienia wniosku konieczne jest przetworzenie informacji prostej z materiałów posiadanych przez adresata wniosku w jego zasobach. W razie stwierdzenia, że do załatwienia wniosku potrzebne jest przetworzenia informacji, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest, w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe pod warunkiem wystąpienia ku temu szczególnie istotnego interesu publicznego.

Judykatura wielokrotnie podkreślała, że wnioskodawca musi mieć realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dlatego organ, który nawet uznał, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem przedstawienia informacji przetworzonej i nie wezwał skarżącej do wykazania w zakreślonym terminie przesłanki w postaci szczególnej istotności dla interesu publicznego w pozyskaniu takich danych, naruszył w tym zakresie prawo i pozostawał bezczynny.

Zatem Spółka na dzień wyrokowania pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku skarżącej.

Dlatego też Sąd w pkt I sentencji wydanego w niniejszej sprawie wyroku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – zobowiązał D. Spółkę z o. o. z siedzibą w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt 3 wniosku - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W konsekwencji organ (Spółka) zobowiązany jest do udzielenia odpowiedzi na zadane mu pytanie, bądź do wydania decyzji odmownej, jeżeli spełnione zostaną ku temu przesłanki.

Dodać tu należy, że udostępnienie żądanej informacji o środkach publicznych przekazanych podmiotowi ze środków NFZ, nawet jeśli podmiot jest prywatny, a przekazanie odbywa się na podstawie zawartego kontraktu, jest uzasadnione brzmieniem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten statuuje szerokie prawo do informacji publicznej, dając społeczeństwu prawo do kontroli (wiedzy) jak wykorzystywane są publiczne środki niezależnie od podmiotu, który nimi dysponuje. Dzięki temu obywatele mogą ocenić na ile podmioty, które otrzymały publiczne środki na określoną działalność wywiązują się z niej, a przekazanie tych środków tym podmiotom było uzasadnione. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko przeciwne, że przekazanie jakichkolwiek publicznych środków do podmiotu niepaństwowego powoduje, że są one niejako wyjęte spod kontroli społecznej ustanowionej przez prawo do informacji publicznej. Oznaczałoby to, że faktycznie znaczna część środków publicznych byłaby poza możliwością dokonywania oceny ich wydatkowania przez społeczeństwo, co czyniłoby w istocie prawo do informacji publicznej w dużej mierze iluzorycznym.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zatem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności, np. nie wezwał o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego (w przypadku informacji publicznej przetworzonej).

Wobec tego, że Spółka nie udzieliła informacji publicznej z pkt 3 wniosku, skarżącej, Sąd w pkt II i III sentencji wyroku stwierdził bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.).

Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. wskazuje, że chodzi w nim nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 275/23). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20).

Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 238/23).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2025 r., sygn. III OSK 1061/24 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonując oceny charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, powinien dokonać nie tylko ustaleń co do czasu nieprawidłowego załatwienia wniosku, ale uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Ocena ta powinna być dokonana w powiazaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele zmiennych". Ustawodawca w art. 149 § 1a P.p.s.a. nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyznał zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12).

Utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.

Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13 i z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).

W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie, choć D. Spółka z o. o. z siedzibą w K. nie odpowiedziała na zadane pytanie i nie udzieliła odpowiedzi, to nie umknęło uwadze Sądu, że sytuacja, w jakiej się znalazła jest nietypowa: wniosek był kierowany znacznie wcześniej do Spółki E., z którą skarżąca uprzednio współpracowała jako lekarz, a Spółka D. jest jedynie kontynuatorem uprzedniej działalności E.; nadto, co podniesiono w odpowiedzi na skargę, w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, trwały prace związane z finalizacją połączenia się spółki E. sp. z o.o. ze spółką D. sp. z o.o., która zaznajamiała się z sytuacją panującą w spółce E. sp. z o.o.; ponadto Spółka D. stoi na stanowisku całkowicie odmiennym od wnioskodawczyni.

Choć organ nie wywiązał się zatem z ciążących na nim obowiązków, to zdaniem Sądu nie było to wynikiem celowego uchylania się od udzielenia odpowiedzi, lecz odmiennej oceny prawnej. Nie sposób doszukać się w takim zachowaniu organu szczególnego nasilenia złej woli, czy też drastycznego naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego państwa.

W pkt IV wyroku Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie, w jakim dotyczyła żądania stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 7 140,52 zł.

Sąd może, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (czego skarżąca żądała w skardze), ani do wymierzenia organowi grzywny (czego skarżąca w skardze nie żądała).

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną.

W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem, że zasadniczym celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest samo stwierdzenie faktu przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniej sumy lub grzywny, lecz wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu (zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do podjęcia czynności właściwych na danym etapie postępowania).

Jednocześnie należy wskazać, że przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkową – obok stwierdzenia bezczynności i związanych z tym rozstrzygnięć w wyroku – sankcję dla organu z jednoczesnym przyznaniem stronie nie tylko satysfakcji z racji uwzględnienia skargi, ale również satysfakcji o charakterze finansowym, choć niemającej cech odszkodowania czy zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw do przyznania skarżącej od Spółki sumy pieniężnej. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Podzielając pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, z godnie z którym suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. Choć organ nie wywiązał się zatem z ciążących na nim obowiązków, to zdaniem Sądu nie było to wynikiem celowego uchylania się od udzielenia odpowiedzi, lecz szczególnych przywołanych wyżej okoliczności, a skarżąca nie wskazała, by doznała jakiegokolwiek uszczerbku (krzywdy, straty), na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. Stosownie do pierwszego ze wskazanych przepisów w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 § 2 P.p.s.a. daje podstawę do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego skarżącego. Dlatego Sąd zasądził od D. Spółki z o. o. z siedzibą w K. na rzecz P. M. 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.