Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga T. D.-B. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego:
- a) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u. d. i. p. - poprzez jego zastosowanie, pomimo, iż zakres żądania wniosku dotyczył dostępu do danych publicznych, a nie do dokumentu urzędowego;
- b) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 1 u. d. i. p. w związku z art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż udostępnienie pytań/testów zastosowanych w procedurach naborowych do WIOŚ w Krakowie do zespołu u prawnego (na stanowisko referenta prawnego) w 2025 oraz 2026 r. nie jest objęte trybem dostępu do informacji publicznej określonym w u.d.i.p. a w konsekwencji naruszenie prawa Skarżącego do informacji publicznej;
- 2) przepisu postępowania art. 16 ust. 1 u. d. i. p. - poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji administracyjnej, pomimo, iż pytania/testy zastosowane w procedurach naborowych do WIOŚ w Krakowie do zespołu prawnego (na stanowisko referenta prawnego) w 2025 oraz 2026 r. stanowią informację publiczną.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że Skarżący w dniu 19 marca 2026 r. wystąpił do Organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci pytań/testów zastosowanych w procedurach naborowych do WIOŚ w Krakowie do zespołu prawnego (na stanowisko referenta prawnego) w 2025 oraz 2026 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r. do znaku WO. 1331.
1. 2026. MC udzielił informacji, iż wnioskowane dokumenty nie są objęte trybem dostępu do informacji publicznej określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Dokumenty te nie stanowią dokumentów w rozumieniu art. 6 ww. ustawy. W ocenie Skarżącego jest to stanowisko błędne. Z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w
Krakowie do znaku WO. 1331. 1.2026. MC wynika, iż przyczyną nieuwzględnienia żądania wniosku legło zapatrywanie, iż w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnia się wyłącznie dokumenty urzędowe, rozwinięte w dalszym rozumowaniu, iż skoro wnioskowane dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych, przeto nie są objęte trybem dostępu do informacji publicznej. Tymczasem, co należy wyraźnie podkreślić, Skarżący nie domagał się dostępu do dokumentu urzędowego, lecz do danych publicznych w postaci pytań/testów zastosowanych w procedurach naborowych do WIOŚ w Krakowie. Powyższe rozróżnienie, którego Organ zdaje się nie dostrzegać, wynika już z wykładni a rubrica art. 6 ust. 1 pkt 4 u. d. i. p., wymieniającego dokumenty urzędowe jako zaledwie jedną z postaci danych publicznych.
Skarżący wskazuje, że przedstawiony przez organ sposób pojmowania zakresu przedmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym publicznego prawa podmiotowego Skarżącego do informacji publicznej, nie ogranicza się bynajmniej do dokumentu urzędowego.
W myśl art. 1 ust. 1 u. d. i. p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z definicją słownikową, przez informację rozumie się wiadomość o czymś lub zakomunikowanie czegoś
. W kontekście analizowanej ustawy można przyjąć rozumienie słowa "informacja" jako przekazanie wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów, tudzież jako utrwalony w dowolny sposób komunikat (wiedza, świadomość) o jakimś fakcie. Tak więc przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u. d.i. p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości. W zakres przedmiotowy informacji publicznej nie wchodzą natomiast kwestie ocenne czy postulatywne. Ów komunikat może zostać w szczególności utrwalony w sposób materialny, a więc zapisany na określonym nośniku danych, w tym może zawierać się w dokumencie. Innymi słowy, desygnaty pojęcia "informacji" oraz pojęcia "dokumentu urzędowego" nie są tożsame.
W związku z powyższym zasadnym jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy informacją publiczną - dobrem niematerialnym i zarazem przedmiotem prawa konstytucyjnego z art. 61 Konstytucji, oraz nośnikiem tej informacji, czy inaczej, formą w jakich informacja występuje. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż nakazuje rozumieć prawo do informacji jako prawo do uzyskania określonej wiadomości o sprawach publicznych, nie zaś wyłącznie jako prawo dysponowania określonym nośnikiem informacji (np. dokumentem). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w sposobie sformułowania przepisu art. 6 u. d. i. p., w którym kładzie się przede wszystkim nacisk na treści dotyczące spraw publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4).
Powołując się na orzecznictwo sądowe Skarżący wskazuje, że wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Dlatego też dostępu do informacji publicznej nie można utożsamiać z dostępem do dokumentów i do niego go ograniczać. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą wart. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".
Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Co więcej, dostęp do informacji publicznej nie jest uzależniony od istnienia materialnego nośnika, na którym została zarejestrowana informacja, lecz od zaistnienia faktów ważnych społecznie. Akcentuje, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że informacją publiczną jest tylko taka informacja, która spełnia co najmniej 2 kryteria: jest w posiadaniu władz publicznych i dotyczy spraw publicznych. Niekiedy uzupełnia się również to wyliczenie o kryterium podmiotowe - uściślająca zakres pojęcia informacji, jako odnoszącej się do władz publicznych.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy Skarżący stwierdza, że pytania/testy zastosowane w procedurach naborowych do WlOŚ w Krakowie do zespołu prawnego (na stanowisko referenta prawnego) w 2025 oraz 2026 r. stanowią informację publiczną i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem pozostają w dyspozycji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie, skoro zostały zastosowane w naborze na stanowiska urzędnicze do tego organu. Po drugie, dotyczą spraw publicznych, gdyż warunkują uzyskanie zatrudnienie na stanowisku urzędniczym, zatem służą realizacji zadania publicznego i mają wpływ na sytuację prawną jednostek zamierzających skorzystać z konstytucyjnego prawa zawartego w art. 60 Konstytucji RP prawa dostępu do służby publicznej i dotyczą władz publicznych - w tym przypadku polityki kadrowej prowadzonej przez organ ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie.
Organ wskazuje, że niezależnie od przedstawionego w piśmie stanowiska co do kwalifikacji prawnej żądanych materiałów, wraz z odpowiedzią organ przekazał Skarżącemu wnioskowany test, tym samym faktycznie realizując żądanie wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym o bezczynności organu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub nie udziela odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie tylko udzielił odpowiedzi w terminie, lecz również doprowadził do udostępnienia żądanej informacji.
W konsekwencji należy uznać, że cel wniosku został osiągnięty, a Skarżący uzyskał dostęp do żądanych materiałów. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ pozostawał w bezczynności, skoro informacja objęta wnioskiem została faktycznie udostępniona. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi na bezczynność jest brak działania organu, a nie ocena prawidłowości jego stanowiska prawnego. Ewentualne wątpliwości co do kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej pozostają irrelewantne dla oceny istnienia bezczynności w sytuacji, gdy informacja została udostępniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym.
W przedmiotowej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W realiach niniejszej sprawy organ administracji publicznej udzielił w zakreślonym terminie odpowiedzi na wniosek z dnia 19 marca 2026 r. (pismo z dnia 2 kwietnia 2026 r., k. 13 s.a.), wyjaśniając, że wnioskowane dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych i nie maja waloru informacji publicznej. Organ przyjął jednak błędne stanowisko, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W tym miejscu należy podzielić w tej kwestii stanowisko wyrażone w skardze. W istocie w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 25 października 2005 r. sygn. OSK 1881/04, wyrok z 9 lutego 2007 r., sygn. I OSK 517/06, wyrok z 2 października 2014 r. sygn. I OSK 501/14) wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu.
Stanowisko organu uległo jednak zmianie. Dnia 2 kwietnia 2026 r. organ pismem poinformował Skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie w tym samym dniu t.j. 2 kwietnia 2026 r. organ udostępnił żądaną informację (k. 45-47), która została Skarżącemu doręczona dnia 5 kwietnia 2026 r., przy czym okoliczność tę Sąd musiał zweryfikować pozyskując dokument UPD. Skarga została złożona 9 kwietnia 2026 r. (k. 21 s.a.).
Organ w świetle art. 13 u.d.i.p. nie pozostawał w bezczynności (rozpatrzył wniosek), choć pierwotnie błędnie zakwalifikował żądaną informację. Następnie (a właściwie trzeba by rzec, że jednocześnie) jednak uznał argumentację, iż jest to informacja publiczna i udostępnił ją Skarżącemu za rok 2025, wskazując przy tym, że w roku 2026 r. takich testów nie przeprowadzono. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Skarżący osiągnął cel w postaci uzyskania żądanej informacji, zaś na moment orzekania przez Sąd (po zweryfikowaniu materiału dowodowego w postaci dokumentów) nie budziło wątpliwości, że stan bezczynności nie zachodzi.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.