Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 2 lipca 2026 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/26

Uzasadnienie

K. K., J. K., W. S., A. N. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej jako PINB) postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Skarżący wnieśli o:

1. 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
2. 2) zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w wyznaczonym w tym celu stosownym terminie, nieprzekraczającym ustawowych terminów załatwienia sprawy,
3. 3) wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości postępowania,
4. 4) podjęcie środków zapobiegających przewlekłości postępowania w przyszłości,
5. 5) przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. w kwocie 44 517, 80 zł.
6. 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 12 w zw. z art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności zwrócili uwagę na wniesienie ponaglenia do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Tym samym spełnili warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.

Następnie w uzasadnieniu skargi przedstawili harmonogram czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie:

1. I. protokół z czynności kontrolnych w nieruchomości przy ul. [...] w K. z dnia 10 kwietnia 2025 r. w którym stwierdzono m.in. wymianę stolarki okiennej w miejscach istniejących otworów z zamontowaniem okien balkonowych, podkucie podokiennej ściany, zamontowanie lekkiej konstrukcji stalowej wspornikowej stanowiącej podesty balkonów, a także że w lokalach mieszkalnych poziomu parteru i I piętra wykonano generalny remont polegający na przebudowie wewnętrznych instalacji tj. wodnokanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej oraz zamontowano nowe piece gazowe i wykonano instalację klimatyzacji.
2. II. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 7 maja 2025 r. dotyczące robót budowlanych polegającą na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej.
3. III. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 7 maja 2025 r. dotyczące wstrzymania robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] oraz nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] oraz obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych, wskazanych w inwentaryzacji wszystkich robót protokół z czynności kontrolnych z dnia 6 czerwca 2025 r. dotyczący stropu nad piwnicami w budynku.
4. IV. decyzja z dnia 26 czerwca 2025 r. nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia uzupełnienia do opracowania z dnia 15 kwietnia 2025 r. w zakresie odniesienia się do stanu konstrukcji sklepień ceglanych w piwnicach.
5. V. decyzja z dnia 30 lipca 2025 r. nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących prac budowlanych zlokalizowanych wyłącznie w piwnicach przedmiotowej nieruchomości.
6. VI. protokół z czynności kontrolnych z dnia 28 października 2025 r. dotyczący sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB-u w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 30 lipca 2025 r., w którym stwierdzono, że roboty naprawcze odnośnie piwnic nałożone decyzją z dnia 30 lipca 2025 r. zostały wykonane w całości. Dodatkowo po dokonaniu wizji niniejszej nieruchomości wskazano również, że zrealizowane balkony zostały w całości wykończone w obrębie podestów, a także że na ścianie budynku zamontowano siedem klimatyzatorów.
7. VII. wezwanie z dnia 25 listopada 2025 r. do przedłożenia uzupełnienia materiału dowodowego przez Inwestorów poprzez wskazanie schematu przebiegu instalacji gazowej po przeprowadzonej przebudowie lokali nr [...,...,...,...,....] przedmiotowej nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem przebiegu instalacji gazowej w częściach wspólnych nieruchomości wraz z oświadczeniem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane o prawidłowości wykonania instalacji gazowej, a także odniesienie się przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do nieprawidłowości wskazanych w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 29 października 2025 r.
8. VIII. zawiadomienie z dnia 25 listopada 2025 r. dotyczące wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2026 r.
9. IX. zawiadomienie z dnia 29 stycznia 2026 r. dotyczące możliwości zapoznania się z kompletem akt sprawy bądź wypowiedzenia się pisemnie co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich materiałów i zgłoszonych żądań.

Jak wynika z powyższego zestawienia PINB w Krakowie dopiero w wezwaniu z dnia 25 listopada 2025 r. zobowiązał inwestorów m.in. do przedłożenia uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wskazanie schematu przebiegu instalacji gazowej po przeprowadzonej przebudowie lokali nr [...,...,...,...,....] - co oznacza, że organ nadal pozostaje w zwłoce odnośnie do:

1. 1) pozostałych prac budowlanych prowadzonych przez inwestorów, a mianowicie organ nadał nie wezwał inwestorów do:
2. a) uzupełnienia dokumentacji dotyczącej instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej oraz wentylacyjnej, a także dotyczącej wykonania balkonów, w związku z którymi powiększono otwory z okiennych na balkonowe oraz zamontowania klimatyzatorów na zewnętrznej ścianie budynku.
3. b) wyjaśnienia sprzeczności i błędów w dokumentach uprzednio przedłożonych do akt sprawy,
4. 2) wydania decyzji kończącej niniejsze postępowanie, w której inwestorzy zostaną pociągnięci do odpowiedzialności na podstawie samego faktu wykonywania robót budowlanych bez zezwoleń od odpowiednich organów architektoniczno-budowlanych.
5. 3) wydania decyzji odnośnie wniosku o wszczęcie nowego postępowania z dnia 5 września 2025 r., który do dnia dzisiejszego nie został w ogóle rozpoznany przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki.
6. 4) ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania z uwagi na nowych właścicieli lokali w osobach J. F., A. A., A. V., D. A. oraz zawiadomienia wszystkich nowych uczestników postępowania o toczącymsię postępowaniu o znaku sprawy ROIK [...] oraz przesłania do nich wszelkiej korespondencji w niniejszej sprawie, w tym m.in. zawiadomienia z dnia 29 stycznia 2026 r. oraz zawiadomienia i wezwania z dnia 25 listopada 2025 r., a także powiadomienie J. F. o czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 października 2025 r., która już wówczas była nowym właścicielem mieszkania nr [...].

W ocenie skarżących dotychczasowe zachowanie organu w istocie stanowi przyzwolenie dla inwestorów na to, aby nie ponieśli oni jakichkolwiek konsekwencji prawnych związanych z samowolą budowlaną polegającą m.in. na wybudowaniu balkonów od podstaw, co pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz zasadą praworządności. Co więcej, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że postępowanie prowadzone jest w taki sposób, aby inwestorzy mogli zbyć wszystkie swoje lokale jeszcze przed jego zakończeniem. Taka sytuacja doprowadzi wówczas do istotnej kwestii prawnej, a mianowicie kto ostatecznie poniesie odpowiedzialność za skutki samowoli budowlanej, gdyż stanowisko judykatury w tej kwestii nie jest jednolite, a prace budowlane były prowadzone również w częściach wspólnych nieruchomości.

Ponadto, brak informacji o podjęciu czynności w zakresie nieobejmującym piwnic jest w ocenie skarżących całkowicie niezrozumiałe zwłaszcza że, część wykonanych robót budowlanych objęta została postanowieniem o wstrzymaniu prac budowlanych z dnia 7 maja 2025 r., co oznacza, że nie mogą one pozostać bez reakcji organu. Przy czym warto podkreślić, że istota problemu nie dotyczy jedynie faktu jakie roboty budowlane były nadal wykonywane po doręczeniu Inwestorom postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 7 maja 2025 r., ale również samego ich wykonywania bez zezwoleń od odpowiednich organów architektoniczno - budowlanych, co bez wątpienia miało miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat G. wniósł o jej odrzucenie. Powołał się przy tym na stanowisko MWINB, który uznając ponaglenie za niezasadne podkreślił, postępowanie prowadzone w oparciu o zapisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane cechuje etapowość. Postępowanie w pierwszym etapie, prowadzone przez PINB zostało zakończone decyzją z 30 lipca 2025 r., znak: ROIK [...], natomiast aktualnie prowadzone przez PINB postępowanie stanowi realizację drugiego etapu, o którym traktuje art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał MWINB: Okoliczność wydania powyższej decyzji (z 30 lipca 2025 r.) aktualnie stanowi natomiast o braku podstaw do procedowania przez tutejszy organ w trybie art. 37 k.p.a. na skutek złożonego ponaglenia z 5 września 2025 r., doprecyzowanego w piśmie z 29 września 2025 r.

Niezależnie od faktu, że skarżący nie złożyli ponaglenia do organu w sprawie ROiK listopada [...], to nie upłynął również termin zakończenie postępowania wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na dzień 31 marca 2026 r.

Organ przyznał, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. [...] w K..

Na podstawie pisma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z dnia 20 lutego 2025 r. zawiadamiającym o robotach budowlanych realizowanych w mieszkaniach na parterze, pierwszym piętrze oraz w poziomie -I, w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K., w związku z podejrzeniem dopuszczenia się przez właścicieli w/w nieruchomości samowoli budowlanej, PINB podął czynności wyjaśniająco-kontrolne zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w budynku przy ul. [...] w K. w dniu 10 kwietnia 2025 r. stwierdzono naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm., dalej: "ustawa Prawo budowlane") oraz wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne znak: ROiK [...] w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....], zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane PINB w dniu 7 maja 2025 r. wydał postanowienie, na mocy którego nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, która winna ocenić wykonane roboty pod względem ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie inspektoratu, przeprowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., należy zakwalifikować jako przebudowę. Jak ustalono inwestor ww. robót budowlanych nie posiada zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich wykonanie, pomimo istnienia takiego wymogu ustawowego, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy Prawo budowlane.

W dniu 5 czerwca 2025 r. do inspektoratu wpłynęło pismo właścicieli mieszkania nr [...] przy ul. [...] w związku z zaobserwowaniem w piwnicy pęknięć stropu. W związku z powyższym pracownicy PINB niezwłocznie w dniu 6 czerwca 2025 r. przeprowadzili czynności kontrolne w poziomie piwnic budynku przy ul. [...].

W dniu 17 czerwca 2025 r. pełnomocnik inwestorów przedłożył opracowanie pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny - ul. [...] w K. Ekspertyza stanu technicznego w aspekcie wykonanych na elewacji tylnej lekkich balkonów stalowych". Ponadto, w dniu 18 czerwca 2025 r. członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] przedłożył dokumentację techniczną tj. "Opinia konstrukcyjna określająca stan zachowania sklepień w piwnicach w pomieszczeniach komórek lokatorskich nr [...] wraz z podaniem sposobu zabezpieczenia stwierdzonych uszkodzeń". Z uwagi na przedłożone ww. opracowania sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, które wskazywały sprzeczne wnioski końcowe oraz biorąc pod uwagę wiążący organ nadzoru budowlanego ustawowy termin do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, PINB wydał decyzję z dnia 26 czerwca 2025 r., znak: ROIK [...], nakładającą na inwestorów przedłożenie uzupełnienia do opracowania z dnia 15 kwietnia 2025 r. w terminie do dnia 31 sierpnia 2025 r.

W związku z powyższym w dniu 24 lipca 2025 r. pełnomocnik inwestora przekazał Opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego stropów pomiędzy kondygnacjami parteru i piwnic w budynku mieszkalnym zlokalizowanym pod adresem ul. [...]. K..

W dniu 30 lipca 2025 r. PINB wydał decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokali mieszkalnych nr [...] zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem poprzez: wykonanie robót budowlanych wskazanych w dostarczonej do organu dokumentacji technicznej pn.: "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego stropów pomiędzy kondygnacjami parteru i piwnic w budynku mieszkalnym zlokalizowanym pod adresem ul. [...]", z lipca 2025 roku, sporządzonej przez J. Z. posiadającego uprawienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, w obrębie pomieszczeń piwnicznych nr 09 i 013 zlokalizowanych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w K..

Termin zakończenia ww. robót wyznaczono na dzień 30 września 2025 r. W dniu 30 września 2025 r. pełnomocnik inwestorów przekazał Protokół Końcowy Odbioru Robót z dnia 24 września 2025 r. dotyczący wykonanych robót stosownie do zobowiązania wyrażonego w decyzji z dnia 30 lipca 2025 r.

W dniu 28 października 2025 r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 lipca 2025 r. w obrębie pomieszczeń piwnicznych, które zostały zarejestrowane pod znakiem: ROiK [...] W toku kontroli stwierdzono, że roboty budowlane nakazane ww. decyzją PINB z dnia 30 lipca 2025 r., a wskazane w sentencji decyzji w punktach od 1-4 zostały wykonane w całości. Ponadto w toku kontroli dokonano oględzin w obrębie elewacji od strony podwórka oraz klatki schodowej. W dniu 25 listopada 2025 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 30 lipca 2025 r., które zostało zarejestrowane pod znakiem ROIK [...] W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz po przeprowadzonych w dniu 28 października 2025 r. czynnościach kontrolnych, inspektorat w dniu 25 listopada 2025 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia materiału dowodowego do dnia 30 grudnia 2025 r. Jednocześnie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, z uwagi na analizę zebranego materiału dowodowego w związku z wezwaniem inwestora do jego uzupełnienia, wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2026 r. W związku z powyższym na dzień złożenia niniejszej skargi nie upłynął termin na załatwienie sprawy.

Odnosząc się ponadto merytorycznie do zarzutów skargi w zakresie braku wszczęcia postępowania na skutek wniosku z dnia 5 września 2025 r. organ poinformował, że organ nie jest zobligowany do wszczęcia postępowania na podstawie złożonego wniosku, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy Prawa budowlane jest wszczynane z urzędu (por. Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r. II OPS 2/25).

Odnosząc się do kwestii ustalenia prawidłowego kręgu stroń, wskazuje się, że stroną w ww. postępowaniu administracyjnym jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], bowiem postępowanie dotyczy robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości. Z kolei prawo własności do lokalu nie przesądza o legitymacji do udziału sprawie. Mając na uwadze przedmiot postępowania, za stronę została uznana Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]. W związku z powyższym, przy ustaleniu kręgu stron nie ma znaczenia zmiana właścicieli poszczególnych lokali. Stroną postępowania pozostaje Wspólnota Mieszkaniowa.

Skarżący rozwinęli argumentację w pismach procesowych z dnia 22 i 29 czerwca 2026 r. (k. 55, 64).

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy określić przedmiot skargi, bowiem skarżący poruszyli w niej różne wątki i wskazali na liczne uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania co do legalności robót budowlanych prowadzonych przez J. S. i C. S.. Co do zasady w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie ma kompetencji by merytorycznie oceniać czynności podejmowane przez organ. Rolą Sądu jest jedynie ustalenie w jakich ewentualnie okresach organ pozostał bezczynny lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Niemniej jednak skomplikowany stan faktyczny i wielowątkowość zastrzeżeń skarżących wymagało ustalenia, w jakim zakresie sąd administracyjny winien sprawę rozstrzygać. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że akta administracyjne przesłane w formie elektronicznej liczą 12 odrębnych tomów - dokumentów w formacie PDF o różnych oznaczeniach.

Sąd rozpoznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oznaczonej "ROIK [...]". To oznaczenie nosi postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania (oba z 7 maja 2025 r. – str. 70 i 75 dokumentu w formacie PDF oznaczonego jako "Akta administracyjne 4.pdf". Zarówno z postanowienia, jak i z zawiadomienia wynika, że toczące się postępowanie administracyjne dotyczy "robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej".

To samo oznaczenie "ROIK [...]" nosi decyzja z 26 czerwca 2025 r. (str. 185 tego samego dokumentu PDF) - której zakres nie pokrywa się z zakresem postanowienia o wstrzymaniu. Decyzją tą PINB zobowiązał inwestorów "przedłożenie uzupełnienia do opracowania z dnia 15 kwietnia 2025 r. pn.: "BUDYNEK MIESZKALNY WIELORODZINNY – UL. [...] W KRAKOWIE EKSPERTYZA STANU TECHNICZNEGO, W ASPEKCIE WYKONANYCH NA ELEWACJI TYLNEJ LEKKICH BALKONÓW STALOWYCH", (...) po wydanym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 07 maja 2025 r., znak: ROIK [...], w zakresie odniesienia się do stanu konstrukcji sklepień ceglanych w piwnicach, w pomieszczeniach komórek lokatorskich ze szczególnym uwzględnieniem komórek lokatorskich nr 0.9 i 0.13, w związku z realizacją i ewentualnym oddziaływaniem ww. robót budowlanych w lokalach mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] na sklepienia ceglane piwnic oraz podania rozwiązań konstrukcyjnych mających na celu uzyskanie stanu bezpiecznego sklepień ceglanych (...).

W dalszym ciągu nie jest więc rozstrzygnięta sprawa robót polegających na przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] a wskazana decyzja nakłada obowiązek uzupełnienia dokumentacji w nowym zakresie tj. w zakresie piwnic.

Oznaczając w wyroku przedmiot skargi jako "przewlekłe prowadzenie postępowania znak ROIK [...]" Sąd miał na względzie właśnie te roboty budowlane - polegające na "przebudowie i remoncie lokali mieszkalnych nr [...,...,...,...,....] obejmujące również zmiany na elewacji budynku oraz przebudowę wewnętrznych instalacji: wod-kan, elektrycznej, gazowej i wykonanie instalacji klimatyzacji. Taki zakres robót został ustalony w protokole kontroli z 10 kwietnia 2025 r.

Wbrew stanowisku PINB, wnosząc ponaglenie z 5 września 2025 r. skarżący wyczerpali środki zaskarżenia, co jest niezbędnym warunkiem formalnym rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie dotyczyło właśnie braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymanych wcześniej robót budowlanych i okoliczność, że PINB 26 czerwca 2025 r. wydał decyzję w innym zakresie tj. w zakresie piwnic nie czyni tego ponaglenia nieuzasadnionym czy też "nieaktualnym".

Już tylko na marginesie Sąd zwraca uwagę, że zarówno decyzja z 26 czerwca 2025 r., jak i decyzja z 30 lipca 2025 r. (która również nosi wskazany wcześniej numer "ROIK [...]") zostały wydane na tej samej podstawie prawnej tj. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym pierwsza z nich zobowiązuje inwestorów do uzupełnienia dokumentacji, a druga nakazuje im wykonanie robót budowlanych w obrębie pomieszczeń piwnicznych. Żadna z nich nie obejmuje swoim zakresem robót budowlanych wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu robót.

W pkt I wyroku Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę osób fizycznych, będących właścicielami poszczególnych lokali. Osoby te nie są stronami toczącego się postępowania administracyjnego – stroną jest wspólnota oraz inwestorzy. Wykonane roboty budowlane ingerują w części wspólne budynku, natomiast nie obejmują lokali stanowiących odrębną własność tych osób. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny Powszechnie przyjmuje się, że legitymację do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mają tylko strony tego postępowania.. Brak legitymacji K. K., J. K., W. S. i A. N. – Tytko uzasadniał oddalenie ich skargi.

Natomiast skarga Wspólnoty Mieszkaniowej okazała się uzasadniona. Zakres samowolnych robót budowlanych, których dotyczy postępowanie administracyjne znak ROIK [...] został określony w postanowieniu o wstrzymaniu robót oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W żadnym z później wydawanych przez organ rozstrzygnięć nie orzeczono o przebudowie lokali mieszkalnych, w tym o zmianach na elewacji oraz przebudowie instalacji. W tym zakresie organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i mimo kolejnych bardzo licznych pism skarżących, pomija milczeniem poruszane przez nich kwestie - takie jak brak rozstrzygnięcia w zakresie wskazanych robót budowlanych czy też prowadzenie przez inwestorów robót pomimo ich wstrzymania przez organ. Dalsze postępowanie w zasadzie ograniczyło się jedynie do kwestii piwnic. Dopiero "wezwanie" z 25 listopada 2025 r. znak ROIK [...] (str. 50 dokumentu elektronicznego "Akta administracyjne 11.pdf") - w którym jako podstawę prawną PINB powołał art. 50 § 1 k.p.a. i art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – organ wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji w zakresie przewodów kominowych oraz instalacji gazowej.

Jednakże mimo upływu kolejnych wielu miesięcy sprawa administracyjna w dalszym ciągu nie została rozstrzygnięta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki przesłał skargę wraz z aktami sprawy w dniu 30 marca 2026 r. i brak jest jakichkolwiek informacji jakie czynności podejmował w ramach postępowania po tej dacie, a więc przez kolejne 3 miesiące.

Skoro wydana decyzja z 26 czerwca 2025 r. odnosiła się do piwnic, podczas gdy postanowienie o wstrzymaniu robót dotyczyło samowolnej przebudowy lokali mieszkalnych wraz z instalacjami i elewacją – Sąd w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu w tym zakresie w terminie miesiąca. Termin ten wynika z art. 35 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. zacznie biec od dnia doręczenia organowi odpisu orzeczenia.

Stwierdzenie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania obliguje Sąd do oceny, czy stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca w art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyznał zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy.

Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15).

Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).

W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Świadczy o tym przede wszystkim brak reakcji na pisma skarżących dotyczące dalszego prowadzenia robót przez inwestorów, sprzedaży czy też najmu krótkoterminowego wyremontowanych mieszkań (co oznacza przystąpienie do ich użytkowania mimo niezakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego). Również w odpowiedzi na niniejszą skargę PINB ani słowem nie odnosi się do rozbieżności pomiędzy zakresem robót określonych w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane a wydanymi później decyzjami. W odpowiedzi na skargę organ ogólnikowo informuje, że "podjął i podejmuje wszelkie możliwe prawne i fatyczne działania zmierzające do kompleksowego wyjaśnienia sprawy i zakończenia postępowania, nie pozostaje w bezczynności, a postępowanie administracyjne prowadzone jest terminowo. Inspektorzy PINB po wpływie zasadnych wniosków skarżących niezwłocznie podejmowali działania (przeprowadzili oględziny piwnic oraz zobowiązali do wykonania robót budowlanych, wezwali strony do uzupełniania materiału dowodowego).

Postępowanie zostało wszczęte niezwłocznie, a decyzja merytoryczna w sprawie zostanie wydana po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego". Twierdzenia te nie znajdują jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Trudno nie przyznać racji skarżącym, że sposób prowadzenia kontrolowanego postępowania w istocie daje inwestorom przyzwolenie na kontynuowanie robót budowlanych i brak jakichkolwiek konsekwencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Niewątpliwie roboty remontowe prowadzone przez inwestorów w połowie kamienicy bez jakichkolwiek zezwoleń miały też wymierny wpływ na życie codzienne jej mieszkańców przez wiele kolejnych miesięcy.

Okoliczności te zadecydowały o przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., a także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej wspólnoty sumy pieniężnej 5 000 zł – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wysokość tej kwoty uzasadniona jest oczywistym ignorowaniem przez organ stanowiska skarżącej wspólnoty, która od ponad roku wyraża kategoryczny protest przeciwko prowadzonym robotom i nie wyraża zgody na ingerencję w części wspólne budynku.

Jak już wspomniano na wstępie, w ramach rozpoznawania skargi, o której mowa w art. 149 p.p.s.a. Sąd zasadniczo nie powinien merytorycznie oceniać czynności podejmowanych przez organ administracji w ramach prowadzonego postępowania. Skarżąca nie ogranicza się natomiast do zarzutu bezczynności, lecz wskazuje również na inne wady i uchybienia organu. Dotyczy to na przykład kwestii prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Jako że kwestia ta na etapie skargi na przewlekłego prowadzenie postępowania nie może być przedmiotem oceny, Sąd jedynie na marginesie zwraca organowi uwagę na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego".

Wedle twierdzeń strony skarżącej wymienione w skardze osoby nabyły od inwestorów te właśnie lokale, w których prowadzono roboty budowlane. Nie ma więc racji organ gdy w odpowiedzi na skargę twierdzi, że skoro stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, to zmiana właścicieli poszczególnych lokali nie ma żadnego znaczenia. Organ powinien rozważyć kogo uczyni adresatem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie jeżeli inwestorzy utracą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze podnosi się również, że PINB nie podjął jakichkolwiek czynności w związku z wnioskiem o wszczęcie nowego postępowania z dnia 5 września 2025 r.

Brak jest kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 września 2025 r., sygn. II OPS 2/25 stwierdzono, że "Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku".

Tego rodzaju skarga podlega odrzuceniu, przy czym Sąd nie znalazł podstaw, by z niniejszej sprawy wydzielać do odrębnej sygnaturę skargę na bezczynność w zakresie braku wszczęcia postępowania na wniosek z 5 września 2025 r. tylko po to, by następnie odrzucić ją jako niedopuszczalną.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 580 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wspólnotę wpisu i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).