Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 października 2025 r. M. S. zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu [...] w K. o wskazanie:
- 1. Czy Fundusz realizuje zaliczki z programu Czyste Powietrze na rzecz C. S.A., które powinny być płatne z tytułu realizacji umów Funduszu z Grantobiorcami Programu Czyste Powietrze?
- 2. Jeżeli nie realizuje to z jakiego powodu i od kiedy?
- 3. Ile zostało zrealizowanych przez Fundusz zaliczek, które nie skutkowały realizację usługi na rzecz Grantobiorcy? Wskazanie ilości umów jak i kwoty zaliczek.
- 4. Czy Fundusz wzywa G. do zwrotu zaliczek wypłaconych na rzecz C. ?
- 5. Czy fundusz rozważa odzyskiwanie wypłaconych nienależnie zaliczek bezpośrednio do C. S.A.?
Pismem z dnia 5 grudnia 2025 r. organ udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na powyższy wniosek. W ramach odpowiedzi na pytanie 3 ww. wniosku organ podał, że wezwał łącznie do zwrotu zaliczek w ramach 150 umów na kwotę 7 107 251,58 zł. Ponieważ wnioski o płatność rozliczające zaliczki nie wpłynęły w terminie, Fundusz nie ma wiedzy czy zadanie zostało zrealizowane, czy nie. Jednakże, w związku ze zmienioną dokumentacją Programu Priorytetowego Czyste Powietrze, rozpoczął indywidualną analizę każdej sprawy pod względem możliwości odstąpienia od windykacji środków oraz dania Beneficjentom możliwości dokończenia realizacji inwestycji i złożenia wniosku o płatność. Takie działania zostały uzgodnione z MKiŚ, NFOŚiGW oraz są wyjściem naprzeciw oczekiwaniom Beneficjentów Programu Priorytetowego Czyste Powietrze.
W nawiązaniu do powyższej odpowiedzi, wnioskiem z dnia 9 grudnia 2025 r., M. S. zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu [...] w K. z wnioskiem o przesłanie zestawienia kontraktów, z którego będzie wynikało dla każdego kontraktu z osobna: gdzie usługa miała zostać wykonana, do kiedy, na jaką łączna kwotę oraz kiedy i w jakiej wysokości została wypłacona zaliczka dla C., a także skanów kontraktów.
Pismem z dnia 18 grudnia 2025 r. organ przedłużył termin załatwienia wniosku do dnia 14 stycznia 2026 r. z uwagi na obszerność danych, których dotyczy wniosek.
Pismem z dnia 14 stycznia 2026 r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia wniosku do dnia 29 stycznia 2026 r. z uwagi na konieczność analizy danych objętych wnioskiem.
Pismem z dnia 29 stycznia 2026 r. organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia wniosku z uwagi na konieczność właściwej analizy danych, do dnia 6 lutego 2026 r.
Pismem z dnia 30 stycznia 2026 r. organ poinformował, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek jej przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r.. poz. 902). W związku z tym wezwał wnioskodawczynię do wykazania w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Wyjaśnił, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Organ wskazał, że istotą wniosku dotyczącego informacji publicznej jest kryterium interesu ogólnego, a nie jednostkowego, a z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Dotychczasowa treść wniosku odnoszącego się konkretnie do aspektów realizacji zadań przez C. S.A. w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze, wskazuje na korzystanie z uprawnienia dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, które ma zapewnić prawo dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowy wniosek dotyczy szczegółowych danych zawartych w umowach o dofinasowanie pomiędzy Beneficjentami Programu Priorytetowego Czyste Powietrze, a WFOŚiGW w K., w ramach których realizację przedsięwzięcia powierzono C S.A. Dane te miałyby wskazywać na miejsce i termin realizacji usługi, kwotę przyznanego dofinansowania, jak i wartość i termin wypłaty zaliczki dla ww. Firmy (wnioskowane dane odnoszą się jedynie do umów realizowanych przez ww. podmiot gospodarczy). Przygotowanie wnioskowanych danych wymagać będzie wnikliwej analizy, a następnie dalszego przetworzenia danych zgromadzonych w systemach Funduszu.
Jak podał organ, po dokonaniu analizy w zakresie szczególnej istotności dla interesu publicznego, podejmie dalsze działania w niniejszej sprawie, tj. konieczność przygotowania żądanej informacji lub przygotowania decyzji administracyjnej.
W piśmie z dnia 30 stycznia 2026 r. M. S. wskazała, że wnioskowana informacja dotyczy realizacji Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze", finansowanego ze środków publicznych, a w szczególności mechanizmu wypłaty zaliczek na rzecz wykonawcy C. S.A. w ramach umów o dofinansowanie zawieranych przez WFOŚiGW w K. z Beneficjentami programu. Wnioskowane informacje w postaci skanów umów oraz zbiorczego zestawienia, którym Fundusz się posługuje, nie jest w żadnym stopniu informacją przetworzoną. Te dokumenty, jak również dane są cały czas w posiadaniu Funduszu, a wykonanie skanu nie jest przetworzeniem informacji a jedynie wywiązaniem się z obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji.
Z wcześniejszej odpowiedzi Funduszu wynika, że: wstrzymano wypłaty zaliczek dla C. S.A., wystosowano wezwania do zwrotu zaliczek w ramach 150 umów na łączną kwotę ponad 7 min zł, Fundusz nie posiada wiedzy, czy zadania objęte tymi umowami zostały faktycznie zrealizowane. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że sprawa ma charakter systemowy, dotyczy znacznej skali środków publicznych oraz licznej grupy Beneficjentów programu, co samo w sobie przesądza o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Pozyskane informacje mogą posłużyć wnioskodawczyni do napisania artykułu naukowego z dziedziny procedury cywilnej. Beneficjentami programu "Czyste Powietrze" są osoby fizyczne, często nieposiadające specjalistycznej wiedzy prawnej lub finansowej, które działają w zaufaniu do państwowego programu wsparcia. Z informacji przekazanych przez WFOŚiGW wynika, że: Fundusz nie jest stroną umów zawieranych pomiędzy Beneficjentami a wykonawcą, konsekwencje ewentualnych nieprawidłowości w rozliczeniu zaliczek obciążają bezpośrednio Beneficjentów.
Ujawnienie zbiorczego zestawienia umów, obejmującego miejsce i termin realizacji, kwoty dofinansowania oraz daty i wysokości wypłaconych zaliczek, służy ochronie interesu zbiorowego Beneficjentów, umożliwiając im ocenę skali problemu, ryzyka prawnego oraz podejmowanie racjonalnych decyzji co do dalszych działań.
Wnioskodawczyni podniosła, że prawo dostępu do informacji publicznej realizuje konstytucyjną zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. W niniejszej sprawie żądana informacja pozwala na: ocenę skuteczności mechanizmów kontrolnych stosowanych przez Fundusz, analizę ryzyk związanych z modelem zaliczkowym, identyfikację ewentualnych luk systemowych w realizacji programu publicznego.
Bez dostępu do informacji przetworzonej w postulowanym zakresie niemożliwe jest przeprowadzenie rzetelnej, opartej na danych kontroli społecznej funkcjonowania programu "Czyste Powietrze". C. S.A. jest podmiotem działającym na terenie całego kraju, a Program "Czyste Powietrze" realizowany jest przez wszystkie wojewódzkie fundusze ochrony środowiska. Ujawnienie informacji dotyczących jednego województwa ma znaczenie precedensowe, prewencyjne, istotne dla bezpieczeństwa przyszłych Beneficjentów programu w skali ogólnopolskiej. Tym samym informacja nie dotyczy wyłącznie zdarzeń przeszłych, lecz służy zapobieganiu powielaniu potencjalnych nieprawidłowości w przyszłości. Wniosek nie zmierza do realizacji interesu osobistego ani majątkowego wnioskodawcy. Nie dotyczy indywidualnej umowy, pojedynczego Beneficjenta ani konkretnego roszczenia. Jego celem jest uzyskanie informacji umożliwiającej ocenę funkcjonowania instytucji publicznej oraz programu publicznego finansowanego ze środków publicznych, co jednoznacznie wpisuje się w pojęcie interesu ogólnego, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie wnioskodawczyni spełniona została przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie z dnia 4 lutego 2026 r. organ wskazał, że wyjaśnienia przekazane w wiadomości e-mail z 30 stycznia 2026 r. dotyczące wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie zostały uwzględnione. W ocenie organu żądanie ma charakter interesu osobistego, a nie sprawy publicznej. Wniosek dotyczy jedynie kwestii finansowych Firmy C. S.A. w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze, tym samym przedmiotem zainteresowania wnioskodawczyni, zdaniem organu nie jest realizacja ww. Programu, w tym kwestia wydatkowania środków publicznych, a wyłącznie indywidualna sprawa.
Przedmiotowy wniosek nie dotyczy "sprawy publicznej", lecz służy realizacji własnego, subiektywnego interesu autora wniosku. Stanowisko to zostało zaakcentowane również w Wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/19, w którym podkreślono, że konstrukcja wniosku zmierzającego do uzyskania danych odnoszących się do sytuacji jednostkowej wnioskodawcy wyklucza zastosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a sprawa nie ma charakteru publicznego. Co istotne, nadużycie instytucji informacji publicznej, stanowi obejście prawa oraz jest sprzeczne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji nie ma możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego wystosowane niniejsze pismo informacyjne.
W dniu 5 lutego 2026 r. wnioskodawczyni zwróciła się do organu o wydanie decyzji administracyjnej w zakresie rozpoznania ww. wniosku.
W odpowiedzi na powyższe, w dniu 5 lutego 2026 r. organ poinformował, że nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, lecz uznał, że zakres wnioskowanych informacji ma charakter osobisty, a tym samym nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 u.d.i.p.
W dniu 16 lutego 2026 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu [...] w K. w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 9 grudnia 2025 r., zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosku w terminie 14 dni; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 30 stycznia 2026 r. organ stwierdził, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 3 dni, zapowiadając wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji w przypadku nieuwzględnienia stanowiska. Tym samym organ potwierdził, że żądanie dotyczy informacji publicznej, skoro rozważał przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej. Skarżąca w wyznaczonym terminie przedstawiła uzasadnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, wskazując na znaczenie kontroli społecznej nad wydatkowaniem środków publicznych w ramach programu "Czyste Powietrze". Tymczasem w piśmie z dnia 4 lutego 2026 r. organ całkowicie zmienił swoje stanowisko i stwierdził, że wniosek w ogóle nie dotyczy informacji publicznej, uznając, iż ma on charakter interesu osobistego, a nie sprawy publicznej.
Organ zakończył sprawę tzw..pismem informacyjnym", nie wydając decyzji administracyjnej, pomimo wcześniejszego prowadzenia postępowania w trybie ustawy, trzykrotnego przedłużania terminu oraz zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W rezultacie organ nie udostępnił informacji publicznej ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.
W ocenie skarżącej doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, którego ostateczna bezczynność miała doprowadzić do tego, aby Skarżąca bez pouczenia o jej prawach z decyzji administracyjnej, nie dochodziła ich przed Sądem. Tym samym niewydanie decyzji administracyjnej miało na celu pozbawienia Skarżącej prawa do Sądu, poprzez wprowadzenie jej w błąd. Z tego powodu należy uznać, że organ rażąco naruszył prawo. Działanie organu miało charakter intencjonalny i prowadziło do obejścia prawa oraz uniemożliwienia kontroli sądowej.
Wobec długotrwałości postępowania, trzykrotnego przedłużania terminu oraz świadomego zaniechania wydania decyzji, skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny, celem zdyscyplinowania do prawidłowego stosowania prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Organ podniósł, że skarga nie została poprzedzona ponagleniem, nadto w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące obowiązek udostępnienia informacji publicznej. W szczególności nie została spełniona przesłanka przedmiotowa, gdyż zakres wnioskowanych informacji nie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz odnosi się do sfery indywidualnego, subiektywnego interesu skarżącej. W konsekwencji brak było podstaw do uznania, iż żądane informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a tym samym nie ziściły się przesłanki obligujące organ do ich udostępnienia w trybie i terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Według organu odmiennego stanowiska nie uzasadnia okoliczność, iż uprzednio informował on o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również skierował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień. Czynności te wynikały z wstępnej kwalifikacji wniosku dokonanej na etapie jego analizy. Po przeprowadzeniu pogłębionej oceny ustalono jednak, iż zakres żądanych informacji – przy przyjęciu, że dotyczyłby informacji publicznej - obejmowałby informacje wymagające przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście zasadnym było skierowanie do skarżącej wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego.
Jednak podjęcie tych czynności nie może być interpretowane jako potwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że nawet przy przyjęciu, że żądane przez skarżącą informacje miałyby charakter informacji publicznej, czemu organ konsekwentnie przeczy, ich udostępnienie stanowiłoby przekazanie informacji publicznej przetworzonej, a tym samym ich sporządzenie byłoby możliwe wyłącznie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego.
W realiach niniejszej sprawy realizacja wniosku wymagałaby dokonania przeglądu 150 umów, wykonania ich skanów, a następnie przeprowadzenia anonimizacji z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony danych osobowych oraz innych informacji podlegających ograniczeniom w udostępnianiu. Czynności te miałyby charakter czasochłonny, wymagałyby zaangażowania znacznych zasobów osobowych i organizacyjnych oraz mogłyby zakłócić bieżące funkcjonowanie organu.
W konsekwencji należałoby uznać, iż żądanie skarżącej nie dotyczyło prostego udostępnienia istniejących dokumentów, lecz prowadziłoby do wytworzenia nowej jakościowo informacji poprzez ich zebranie, przekształcenie i anonimizację, a zatem stanowiłoby informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec niewykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego, również z tej przyczyny brak byłoby podstaw do uwzględnienia wniosku.
Organ podał, że w niniejszej sprawie, podstawę odmowy udostępnienia żądanych informacji stanowiła okoliczność, że wnioskiem skarżącej nie była objęta sprawa publiczna, a więc mająca przymiot informacji publicznej zgodnie z ustawą, a ponadto wniosek nie miał na celu realizacji wartości chronionych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przedmiot wniosku dotyczył wyłącznie indywidualnej sprawy skarżącej. W konsekwencji nie stanowił on żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odnosił się do "sprawy publicznej", lecz służył realizacji własnego, subiektywnego interesu skarżącej.
Organ podkreślił, że żądane przez skarżącą dokumenty, w tym umowy o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyroku o sygn. akt I OSK 2855/15), wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty ubiegające się o środki publiczne mają charakter dokumentów prywatnych, a nie urzędowych, i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy, niezależnie od etapu postępowania czy faktu ich późniejszego załączenia do umowy o dofinansowanie. Zarówno wniosek o dofinansowanie, jak i załączniki do wniosku, a także umowa o dofinansowanie stanowią dokumenty o charakterze prywatnym (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. W szczególności nie wymaga ponaglenia.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.
Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakres tego prawa wchodzi również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6).
Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W niniejszej sprawie M. S. wnioskiem z 9 grudnia 2025 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu [...] w K. o udostępnienie listy oraz skanów kontraktów, o których mowa w punkcie 3 pisma Funduszu z 5 grudnia 2025 r., tj. 150 umów na kwotę 7107251,58 zł dotyczących Programu Priorytetowego Czyste Powietrze, w których wykonawcą była C. S.A.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewódzki Fundusz [...] w K. co do zasady, zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 386 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2025 r. poz. 647, dalej: P.o.ś.) Narodowy Fundusz [...] oraz wojewódzkie fundusze [...] stanowią instytucje ochrony środowiska. Zgodnie z art. 400 ust. 2 P.o.ś. wojewódzkie fundusze [...] są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Fundusz uczestniczy w finansowaniu [...], o którym mowa w art. 400a ust. 1 P.o.ś. Podmioty takie należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonej w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. ("podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego").
Zdaniem Sądu, również przedmiot wniosku zawiera się w pojęciu informacji publicznej. Jak wywiódł NSA w wyroku z 5 marca 2019 r., I OSK 781/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny.
Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. J. Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych". Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.
Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513)."
We wniosku z 9 grudnia 2025 r. skarżąca żądała udostępnienia zestawienia umów i skanów umów dotyczących finansowania Programu Priorytetowego Czyste Powietrze odnoszących się do wykonawcy programu C. S.A. Taki przedmiot wniosku dotyczy bez wątpienia majątku publicznego, do którego nawiązuje art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określający przykładowo przedmiot informacji publicznej.
W tym miejscu zauważyć wypada, że w toku rozpatrywania wniosku stanowisko Funduszu nie było jednoznaczne. W skierowanym do skarżącej piśmie z 30 stycznia 2026 r. organ stwierdził, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, wobec czego wezwał skarżącą do wykazania, w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma, "w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. W razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie zostanie wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Skarżąca w piśmie z 30 stycznia 2026 r. ustosunkowała się do wezwania i przedstawiła swoje stanowisko. W piśmie z 4 lutego 2026 r. zatytułowanym "Pismo informacyjne" Wojewódzki Fundusz stwierdził, że "zakres wnioskowanych informacji nie dotyczy spraw publicznych, których mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...)", przy czym w uzasadnieniu tego stanowiska stwierdził, że żądanie skarżącej "ma charakter interesu osobistego, a nie sprawy publicznej", jako że wniosek dotyczy jedynie kwestii finansowych Firmy C. S.A.
Wskazano również, że nadużycie instytucji informacji publicznej stanowi niedopuszczalne obejście prawa i jest sprzeczne z celem ww. ustawy. Znowu w odpowiedzi na skargę uzupełnił powyższe stanowisko argumentem, zgodnie z którym żądane przez skarżącą dokumenty, w tym umowy o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.
Argumentacja Funduszu kwestionująca charakter umów o dofinansowanie, jako informacji publicznej, nie jest przekonująca. Nie odnosi się w ogóle do istoty tych umów, które – w ocenie Sądu – dotyczą dysponowania majątkiem publicznym. Fakt, że dotyczą one C. S.A. nie przekreśla powyższej konstatacji. Nietrafnie powołał organ w odpowiedzi orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące udostępniania wniosków o dofinansowanie, którym nie przyznano przymiotu informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem żądania skarżącej były umowy i ich zestawienie. Nie przekonuje również ogólnikowe stanowisko nawiązujące do nadużycia prawa do informacji publicznej, czego w żaden sposób nie wykazano.
Co się tyczy wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego w przetworzeniu informacji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja publiczna, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci.
Przetworzenie informacji polega zatem na zebraniu, przeanalizowaniu, zredagowaniu, opracowaniu nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 574/20, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13, wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania" (wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. I OSK 1199/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie w wyroku NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11 wskazano, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej".
W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na przetworzony charakter informacji publicznej, obowiązkiem organu jest wykazanie w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy, że rzeczywiście żądana informacja jest informacją przetworzoną, a więc wymagającą podjęcia określonych działań intelektualnych, czy też wnioskodawca domaga się tak wielu informacji prostych, że ich rozmiar i zakres multiplikuje je do poziomu informacji przetworzonej. Jednocześnie podkreślić należy, że w istocie każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia czynności przygotowawczych zmierzających do rozpatrzenia wniosku, tj. dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Podjęcie tych czynności polega np. przejrzeniu posiadanych przez organ zasobów, w tym dokumentów, rejestrów, ksiąg i odszukania tych dokumentów, dokonania ich selekcji, analizy treści, czy też anonimizacji.
Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną.
W ocenie Sądu treść wniosku skarżącej z 9 grudnia 2025 r. może naprowadzać, przynajmniej w zakresie żądania zestawienia umów obejmującego określone dane, na konieczność przetworzenia informacji publicznej. Kwestii tej jednak nie można obecnie jednoznacznie ocenić. Wezwanie z 30 stycznia 2026 r. nie zawiera na tyle szczegółowego stanowiska, by Sąd mógł z pewnością potwierdzić, że żądanie udostępnienia 150 umów wymaga przetworzenia, a organ nie dysponuje żądanym zestawieniem. Pismo z 4 lutego 2026 r. nie nawiązywało już do tej kwestii. W okolicznościach sprawy, w konsekwencji wezwania z 30 stycznia 2026 r., kwestia przetworzenia informacji powinna być rozstrzygnięta w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzji takiej organ jednak nie wydał.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że Wojewódzki Fundusz [...] w K. naruszył art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej złożonym 9 grudnia 2025 r. Nie ulega wątpliwości, że nie udostępniono skarżącej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tym terminie jednak organ powiadomił skarżącą o przyczynach opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi (pismo z 18 grudnia 2025 r.). Następnie ponownie przesuwał termin udzielenia odpowiedzi w pismach z 14 stycznia 2026 r. i 29 stycznia 2026 r., przy czym ostateczna odpowiedź udzielona została w piśmie z 4 lutego 2026 r. Rzecz jednak w tym, że zachowując finalnie termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Wojewódzki Fundusz w piśmie z 4 lutego 2026 r. udzielił odpowiedzi, która nie spełnia wymogów u.d.i.p. z przyczyn opisanych powyżej. W szczególności niezasadnie odmówił przymiotu informacji publicznej informacjom objętym wnioskiem skarżącej z 9 grudnia 2026 r. Takie zachowanie organu należy kwalifikować jako bezczynność, podobnie jak sytuację, w której organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli okoliczności sprawy mogą uzasadniać odmowę.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Wojewódzki Fundusz [...] w K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 9 grudnia 2025 r.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, zgodnie z wymogami art. 149 § 1a P.p.s.a., po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18).
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Sądu bezczynność organu wynikała z błędnej kwalifikacji przez organ informacji objętych wnioskiem, jak i zmianą stanowiska tego organu w toku prowadzonych czynności.
Wobec tego należało zobowiązać organ do wydania aktu lub dokonania czynności z wniosku skarżącej, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wyznaczony przez Sąd termin zbieżny jest z terminem, o którym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W pkt III wyroku Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd nie znalazł podstaw do takiego orzeczenia z tych samych powodów, które doprowadziły go do przekonania, że organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym Sąd nie dostrzegł w tej sprawie konieczności represyjnego czy prewencyjnego oddziaływania na organ poprzez wymierzenie grzywny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, co obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.