Uzasadnienie
K. P. 18 maja 2026 r. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z 17 kwietnia 2026 r. (data wypływu do organu:
23 kwietnia 2026 r.) w zakresie punktów 1, 2 oraz 3, tj. szczegółów i dokumentacji dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te gwarantują obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Mając na uwadze powyższe wniosła o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 17 kwietnia 2026 r. poprzez pełne udostępnienie żądanej informacji oraz dokumentów (potwierdzenia wypłaty) w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w realizacji ww. wniosku;
- 3) stwierdzenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że w punkcie
2. wniosku wprost domagała się załączenia potwierdzenia daty wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy dla Wójta Gminy. W odpowiedzi z 6 maja 2026 r. organ w zakresie punktów 1 - 3 wniosku odmówił merytorycznego udzielenia informacji, odsyłając skarżącą do pism wysłanych w ubiegłych latach (2024 i 2026). Dodała, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odesłanie wnioskodawcy do innych, wcześniejszych pism bez fizycznego udostępnienia żądanego dokumentu źródłowego (w tym przypadku dokumentu bankowego/ księgowego potwierdzającego datę wypłaty) nie stanowi realizacji obowiązku wynikającego z u.d.i.p. W jej ocenie działanie takie miało charakter odpowiedzi pozornej i wymijającej. Podkreśliła, że organ nie udostępnił żądanego dokumentu ani nie wydał decyzji o odmowie jego udostępnienia, wobec czego pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw faktycznych ani prawnych.
Organ podkreślił, że nie pozostawał bierny wobec wniosku skarżącej, lecz udzielił na niego odpowiedzi, wskazał wcześniejsze pisma zawierające informacje objęte tożsamym żądaniem oraz odniósł się merytorycznie do punktu 4. wniosku, wyjaśniając podstawę wypłaty ekwiwalentu. Nie zgodził się przy tym z zarzutem, że udzielona odpowiedź miała charakter pozorny lub wymijający. Wyjaśnił, że odpowiedź z 6 maja 2026 r. stanowiła reakcję na wniosek i została udzielona w ustawowym terminie, a skarżącej przekazano informacje istotne z punktu widzenia kontroli wydatkowania środków publicznych.
Organ podniósł również, że żądane przez skarżącą potwierdzenia przelewów zawierają, poza informacjami o wydatkowaniu środków publicznych, także dane osobowe i techniczne, niepozostające w bezpośrednim związku z celem wniosku, w szczególności numery rachunków bankowych, identyfikatory operacji bankowych oraz inne dane techniczne. Z tego względu organ udzielił informacji co do istoty sprawy, wskazując fakt wypłaty, jej wysokość, datę oraz tytuł świadczenia.
Organ nie kwestionował, że informacja o wydatkowaniu środków publicznych na rzecz osoby pełniącej funkcję publiczną może stanowić informację publiczną. Wskazał jednak, że zakres udostępnienia dokumentów źródłowych wymagał uwzględnienia ochrony danych osobowych i prywatności osób fizycznych, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Jednocześnie, na wypadek uznania przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności, wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powołał się w tym zakresie na podejmowane w sprawie czynności, udzielanie odpowiedzi na pisma skarżącej oraz przekazywanie informacji istotnych z punktu widzenia jawności wydatkowania środków publicznych, wskazując, że działał w przekonaniu, że zakres wniosku został zrealizowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, dlatego sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenie.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych oraz załączonego do skargi wniosku z 17 kwietnia 2006 r. wynika, że skarżąca, na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zwróciła się do Wójta Gminy S. o udostępnienie informacji w następującym zakresie:
"1) Kiedy i za jaki okres został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy pani wójt M. U.?
- 2) Proszę o załączenie potwierdzenia daty wypłaty ekwiwalentu.
- 3) Czy wypłata była jednorazowa? Czy była wypłacana za dany rok?
- 4) Proszę o wyjaśnienie zasadności wypłaty ekwiwalentu urlopowego".
W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Wójt Gminy S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jak również to, że żądana przez wnioskodawczynię informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle bowiem tych przepisów, informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:
- - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.);
- - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
- - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W tym miejscu podkreślić trzeba, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w zakresie punktu 2 wniosku z 17 kwietnia 2026 r.
Wskazać należy, że w zakresie objętym punktami 1 i 3 tego wniosku organ nie pozostawał w bezczynności. W punkcie 1 skarżąca zwróciła się o wskazanie, kiedy i za jaki okres został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, natomiast w punkcie 3 domagała się informacji, czy wypłata miała charakter jednorazowy oraz czy została dokonana za dany rok.
Informacje te zostały skarżącej przekazane jeszcze przed złożeniem wniosku z 17 kwietnia 2026 r. W piśmie z 5 lutego 2026 r. znak: Or. 1431.4.2026 organ poinformował, że w 2024 r. Wójtowi Gminy wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości [...] zł netto za okres kadencji 2018-2024. Następnie, w piśmie z 13 kwietnia 2026 r. znak: Or. 1431.17.2026, stanowiącym odpowiedź na kolejne wystąpienie skarżącej, organ doprecyzował, że wypłata miała charakter jednorazowy, a jej dokładną datą był 14 czerwca 2024 r.
Zestawienie treści tych pism z punktami 1 i 3 wniosku z 17 kwietnia 2026 r. prowadzi do konkluzji, że skarżąca wystąpiła w tym zakresie o informacje, które zostały jej już wcześniej udostępnione. W odpowiedzi z 6 maja 2026 r. organ wskazał przy tym konkretne pisma, w których informacje te zostały przekazane. Nie można zatem uznać, że organ pozostawał w bezczynności tylko dlatego, że odpowiadając na kolejny wniosek nie powtórzył informacji, które uprzednio przekazał tej samej wnioskodawczyni, lecz odwołał się do konkretnie oznaczonej wcześniejszej korespondencji. Cel ustawy o dostępie do informacji publicznej został osiągnięty, skoro skarżąca jest w posiadaniu informacji publicznej w zakresie już udostępnionym w poprzedniej korespondencji.
Odmiennie należało natomiast ocenić sposób załatwienia punktu 2 wniosku. Skarżąca zwróciła się w nim o "załączenie potwierdzenia daty wypłaty ekwiwalentu". Żądanie to, w kontekście dotychczasowej korespondencji stron, nie zmierzało jedynie do ponownego uzyskania informacji o dacie wypłaty. Data ta została bowiem skarżącej jednoznacznie podana już w piśmie z 13 kwietnia 2026 r. jako 14 czerwca 2024 r. Celem strony było uzyskanie dokumentu potwierdzającego dokonanie tej wypłaty. Takiego dokumentu strona nie otrzymała. Potwierdza to również treść pisma organu z 13 kwietnia 2026 r., w którym, podając dokładną datę wypłaty, organ jednocześnie wyjaśnił, że nie załącza potwierdzenia przelewu ani wyciągu bankowego, ponieważ w jego ocenie obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku przekazania dokumentu księgowego lub bankowego, jeżeli żądana informacja może zostać udzielona w formie opisowej. Organ powołał się ponadto na możliwość występowania w takich dokumentach danych wykraczających poza niezbędny zakres odpowiedzi oraz na zasadę minimalizacji danych i konieczność ochrony danych osobowych.
Stanowiska tego Sąd nie podziela.
Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje nie tylko możliwość uzyskania informacji o określonych faktach, ale także dostęp do dokumentów zawierających informację publiczną. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udostępnienia określonego dokumentu pozostającego w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, organ nie może – przy założeniu, że dokument ten zawiera informację publiczną – samodzielnie zastąpić żądanej formy udostępnienia opisem jego treści wyłącznie z tego względu, że w jego ocenie przekazanie informacji opisowej jest wystarczające.
W niniejszej sprawie potwierdzenie dokonania wypłaty ekwiwalentu ze środków publicznych stanowi dokument odnoszący się do gospodarowania środkami publicznymi, a zatem zawarte w nim informacje dotyczące dokonania tej wypłaty mają charakter informacji publicznej. Skoro skarżąca w punkcie 2 wniosku zażądała udostępnienia dokumentu potwierdzającego wypłatę, organ powinien był żądanie to rozpoznać w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Okoliczność, że dokument taki może zawierać również informacje niepodlegające udostępnieniu, w szczególności numer rachunku bankowego lub określone dane techniczne związane z realizacją operacji bankowej, nie uzasadniała pozostawienia żądania bez załatwienia. W sytuacji, gdy ochronie podlega jedynie część informacji zawartych w dokumencie, organ powinien rozważyć udostępnienie dokumentu po zanonimizowaniu danych podlegających ochronie, przy zachowaniu dostępu do tych jego elementów, które stanowią informację publiczną.
Jeżeli natomiast organ uznaje, że w odniesieniu do żądanej informacji zachodzą ustawowe przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, to powinien zastosować właściwy tryb przewidziany ustawą. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, również w sytuacji odmowy ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Nie stanowi natomiast prawidłowego załatwienia wniosku samo pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie udostępni dokumentu źródłowego z uwagi na możliwość występowania w nim danych podlegających ochronie.
W rezultacie w zakresie punktu 2 wniosku organ nie podjął żadnego z działań prowadzących do jego załatwienia w sposób przewidziany ustawą: nie udostępnił żądanego dokumentu, w tym po ewentualnym zanonimizowaniu informacji podlegających ochronie, ani nie wydał decyzji o odmowie jego udostępnienia. Uprzednie przekazanie skarżącej informacji, że wypłata nastąpiła 14 czerwca 2024r., nie realizowało żądania zawartego w punkcie 2. wniosku, które dotyczyło udostępnienia dokumentu potwierdzającego tę wypłatę.
W konsekwencji Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w zakresie punktu 2 wniosku z 17 kwietnia 2026 r. i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie I sentencji tego wyroku.
Jednocześnie Sąd stwierdził, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd miał na uwadze całokształt okoliczności sprawy. Organ nie pozostawił kolejnego wystąpienia skarżącej bez odpowiedzi. Na wniosek z 17 kwietnia 2026 r., który wpłynął do organu 23 kwietnia 2026 r., organ zareagował pismem z 6 maja 2026 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika ponadto, że nieudostępnienie dokumentu wnioskowanego w punkcie 2. było następstwem przyjętego przez organ stanowiska, zgodnie z którym przekazanie informacji w formie opisowej było wystarczające, zaś dokument bankowy lub księgowy mógł zawierać dane wykraczające poza zakres podlegający udostępnieniu. Stanowisko to jest wadliwe, nie świadczy jednak o celowym ignorowaniu wniosku, czy oczywistym lekceważeniu obowiązków wynikających z u.d.i.p.
Stwierdzona bezczynność była zatem konsekwencją nieprawidłowej oceny sposobu realizacji żądania skarżącej, a nie całkowitej bierności organu. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia kwalifikowanej postaci bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie
II sentencji wyroku.
W zakresie punktów 1 i 3 wniosku, z przyczyn przedstawionych wyżej, organ nie pozostawał w bezczynności. Również punkt 4.wniosku, który nie był zresztą objęty skargą, został rozpoznany w piśmie z 6 maja 2026 r., gdzie organ wyjaśnił podstawę wypłaty ekwiwalentu, wskazując na wygaśnięcie mandatu i rozwiązanie stosunku pracy oraz regulację art. 171 § 1 Kodeksu pracy. W konsekwencji, w zakresie wykraczającym poza bezczynność dotyczącą punktu 2. wniosku, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożyła się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.