Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 8 lipca 2026 r., sygn. akt II SAB/Ke 85/26

Uzasadnienie

W dniu 5 maja 2026 r. M. G. (zwany dalej "stroną", bądź "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa, argumentując, że pomimo złożonego w dniu 14 kwietnia 2026 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w piśmie z 28 kwietnia 2026 r. organ ten:

1. - nie udostępnił wszystkich żądanych informacji,
2. - nie odniósł się do wszystkich punktów wniosku,
3. - udzielił odpowiedzi wybiórczej,
4. - wskazał na brak analiz ekonomicznych dotyczących sprzedaży nieruchomości.

W rezultacie, udzielona odpowiedź nie spełnia – zdaniem skarżącego – wymogów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.", co przesądza o bezczynność organu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1. - zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie,
2. - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. - wymierzenie organowi grzywny,
4. - zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odpowiedział w terminie na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sprzedaży działki nr 271/5 oraz dokumentacji dotyczącej inwestycji "Zielone tarasy", a zakres przekazanych informacji odpowiadał zakresowi danych pozostających w posiadaniu organu. Udostępniono skarżącemu dokumentację dotyczącą nieruchomości oznaczonej w rejestrach i ewidencji gruntów obrębu 05 miasta Jędrzejów jako działka nr 271/5 oraz dokumentację dotyczącą sprawy pierwokupu oznaczonych w rejestrach ewidencji gruntów obrębu 03 ww. miasta działek nr: 212/29, 212/30, 212/31. Nie udostępniono jedynie dokumentów zawierających dane osobowe uczestników przetargu, których dane są chronione zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz aktów notarialnych – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie. Końcowo wyjaśniono, że:

1. - zgodnie z przepisami u.d.i.p. udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje istniejące i będące w posiadaniu organu – który nie jest zobowiązany do tworzenia nowych dokumentów, analiz ani zestawień wniosku;
2. - udzielone odpowiedzi odnosiły się do wszystkich kwestii objętych wnioskiem w zakresie, w jakim organ dysponuje informacją, a ich charakter wynikał z faktycznego braku określonych dokumentów – nie zaś z pozornego wykonania obowiązku informacyjnego.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.

1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta Jędrzejowa jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Wniosek skarżącego z 14 kwietnia 2026 r. o dotyczył informacji określonej jako:

"I. Dokumentacja dotycząca sprzedaży działki nr 271/5

Wnoszę o udostępnienie:

1. 1. pełnej dokumentacji przetargowej dotyczącej sprzedaży działki nr 271/5,
2. 2. operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości,
3. 3. wszystkich opinii, analiz i notatek służbowych dotyczących zasadności sprzedaży,
4. 4. dokumentów dotyczących ustanowienia służebności przejazdu i przechodu,
5. 5. korespondencji (w tym e-mail) dotyczącej przygotowania i przeprowadzenia sprzedaży.
6. II. Dokumentacja postępowań o warunki zabudowy

Wnoszę o udostępnienie:

1. 1. pełnych akt sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy (sygn. GP.6730.159.2021),
2. 2. analiz urbanistycznych sporządzonych w toku postępowań,
3. 3. opinii, uzgodnień oraz stanowisk organów,
4. 4. korespondencji wewnętrznej i zewnętrznej dotyczącej sprawy,
5. 5. dokumentów dotyczących ponownego rozpoznania sprawy po decyzjach SKO.
6. III. Dokumentacja dotycząca inwestycji "Zielone Tarasy"

Wnoszę o udostępnienie:

1. 1. dokumentów dotyczących prawa pierwokupu (w tym analiz i decyzji o jego niewykonaniu),
2. 2. wszelkich opinii i analiz dotyczących przeznaczenia tych terenów,
3. 3. korespondencji dotyczącej tej inwestycji.
4. IV. Decyzje i ich uzasadnienia

Wnoszę o udostępnienie:

1. 1. wszystkich wersji projektów decyzji administracyjnych w sprawie,
2. 2. dokumentów roboczych i notatek służbowych dotyczących przygotowania decyzji,
3. 3. informacji o osobach sporządzających projekty decyzji.
4. V. Informacje dodatkowe

Wnoszę o udostępnienie:

1. 1. informacji, czy w sprawie sporządzano analizy ekonomiczne dotyczące skutków sprzedaży nieruchomości,
2. 2. informacji o wszelkich spotkaniach z inwestorem (w tym dat, uczestników i notatek),
3. 3. wykazu wszystkich decyzji administracyjnych wydanych na rzecz wskazanego inwestora od 2010 r. (...)".

Wnosząc skargę skarżący wskazał, że organ w odpowiedzi z 28 kwietnia 2026r. nie udostępnił wszystkich żądanych informacji, nie odniósł się do wszystkich punktów wniosku, udzielił odpowiedzi wybiórczej. W związku z tym skarżący wniósł o "zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie". W istocie zatem skarżący nie sprecyzował, w jakim zakresie żądana informacja została mu udzielona, a w jakim nie.

W ocenie Sądu nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące bezczynności organu w zakresie punktu I wniosku, odnoszącego się do dokumentów dotyczących sprzedaży działki nr 271/5 wymienionych w podpunktach 1-5, punktu III podpunkt 1, tj. co do dokumentów dotyczących prawa pierwokupu (w tym analiz i decyzji o jego niewykonaniu), oraz punktu V. W ramach udzielonej 28 kwietnia 2026 r. odpowiedzi na wniosek przesłano bowiem:

1. - pełną dokumentację dotyczącą sprzedaży ww. działki nr 271/5 wraz z operatem szacunkowym, określającym wartość tej nieruchomości (k. 16-25 akt administracyjnych) – w ramach odpowiedzi na podpunkty 1-5 punktu I wniosku,
2. - informując – w odniesieniu do żądania udostępnienia dokumentów dotyczących ustanowienia służebności przejazdu i przechodu – że akt notarialny (sprzedaży ww. działki nr 271/5) został sporządzony 10 marca 2020 r. przed notariuszem Michałem Kasperkiem, przy czym w akcie tym w pkt VIII spółka (nabywca) oświadczyła, że jest właścicielem działki nr 271/3, która posiada dostęp do drogi publicznej i sąsiaduje z działką 271/5, w związku z czym nieruchomość ta będzie miała zapewniony dostęp do drogi przez działkę nr 271/3; z tych też względów poinformowano wnioskodawcę, że nie ustanowiono służebności przez nieruchomość należącą do Gminy Jędrzejów.

Przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2026 r. przesłano także skarżącemu dokumenty dotyczące sprawy pierwokupu nieruchomości oznaczonych w rejestrach gruntów obrębu 03 miasta Jędrzejowa jako działki nr 212/29, 212/30, 212/31 – w ramach odpowiedzi na punkt III podpunkt 1 wniosku.

Jeśli chodzi o żądania zawarte w pkt V wniosku to również brak podstaw by stwierdzić bezczynność organu w tym zakresie, gdyż w udzielonej odpowiedzi wyjaśniono, że "nie sporządzano analiz ekonomicznych dotyczących skutków sprzedaży nieruchomości". W rezultacie, nie sposób zarzucić organowi bezczynności w tym zakresie, skoro informacją publiczną (o charakterze archiwalnym) w tym zakresie nie dysponował – z uwagi na brak jej uprzedniego wytworzenia. W tym zakresie – jak trafnie wskazano w odpowiedzi – sposób załatwienia wniosku wynikał z rzeczywistego stanu faktycznego oraz zakresu posiadanych informacji. Co się zaś tyczy wniosku o udzielenie informacji o wszelkich spotkaniach z inwestorem (w tym dat, uczestników i notatek) oraz wykazu wszystkich decyzji administracyjnych wydanych na rzecz wskazanego inwestora od 2010 r. (pkt V ppkt 2 i 3), to organ, odpowiadając stronie zasadnie podniósł, że "że nie został przez Pana wskazany inwestor, którego mają dotyczyć żądane informacje.

W sprawach dotyczących sprzedaży działki Nr 275/5 oraz pierwokupu działek Nr 212/29, 212/30, 212/31 występują różne podmioty". Skarżący, zamiast doprecyzować inwestora, zdecydował się jednak na wniesienie skargi do tut. Sądu.

Zestawiając treść złożonego przez skarżącego wniosku z udzieloną odpowiedzią z 28 kwietnia 2026 r. zasadnym jest stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie punktów II, III podpunkty 2 i 3 oraz punktu IV tego wniosku, dotyczących:

1. II. Dokumentacji postępowań o warunki zabudowy:
2. 1. pełnych akt sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy (sygn. GP.6730.159.2021),
3. 2. analiz urbanistycznych sporządzonych w toku postępowań,
4. 3. opinii, uzgodnień oraz stanowisk organów,
5. 4. korespondencji wewnętrznej i zewnętrznej dotyczącej sprawy,
6. 5. dokumentów dotyczących ponownego rozpoznania sprawy po decyzjach SKO.
7. III. Dokumentacji dotyczącej inwestycji "Zielone Tarasy":
8. 2. wszelkich opinii i analiz dotyczących przeznaczenia tych terenów,
9. 3. korespondencji dotyczącej tej inwestycji.
10. IV. Decyzji i ich uzasadnień:
11. 1. wszystkich wersji projektów decyzji administracyjnych w sprawie,
12. 2. dokumentów roboczych i notatek służbowych dotyczących przygotowania decyzji,
13. 3. informacji o osobach sporządzających projekty decyzji.

W udzielonej odpowiedzi z dnia 28 kwietnia 2026 r. organ w ogóle nie odniósł się do ww. punktów. Nie tylko zatem nie udostępnił informacji w tym zakresie, co jest niewątpliwe, ale także nie powołał się choćby na fakt, że takich informacji nie posiada, czy że w jego ocenie nie stanowią one informacji publicznej (a jeśli tak to dlaczego), bądź ewentualnie są objęte tajemnicą (co wymagałoby wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udzielenia informacji z tego powodu). Ogólnie rzecz biorąc można powiedzieć, że wniosek skarżącego dotyczył co do zasady realizacji zadań publicznych, a tym samym podlegał załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ winien jednak ocenić, czy żądane przez skarżącego konkretne dokumenty stanowią informację publiczną, w szczególności czy stanowią dokumenty urzędowe (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) bądź też innego rodzaju informacje wymienione w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Po zakwalifikowaniu objętych wnioskiem informacji jako publicznych organ winien udostępnić je albo odmówić udostępnienia w drodze decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Jeżeli natomiast organ uzna, że informacje te nie mają waloru informacji publicznej - wyjaśni motywy takiego stanowiska w sposób, który będzie poddawał się weryfikacji.

W tym kontekście – nie przesądzając o charakterze poszczególnych żądanych informacji – trzeba zwrócić uwagę, że akta sprawy (postępowania) są zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Uznanie, że akta administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do wystąpienia o udostępnienie takiej informacji. Konieczne jednak w takich okolicznościach jest wskazanie we wniosku konkretnej interesującej wnioskodawcę informacji (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Sz 141/20).

Poza tym należy również zauważyć, że jak wyjaśnił NSA w wyroku z 12 maja 2023r., sygn. III OSK 4095/21, na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego. Nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. też wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. III OSK 1522/23).

W związku z powyższym organ winien ocenić, czy wszystkie objęte wnioskiem i zgromadzone w toku procedowania dokumenty stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu.

Z uwagi zatem na fakt, że organ nie rozpoznał w ogóle wniosku o udzielenie informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie (odpowiedź z dnia 28 kwietnia 2026 r. nie dotyczy ww. punków wniosku) Sąd uznał, że organ w tej części pozostaje w bezczynności. Powodowało to konieczność zobowiązania go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 kwietnia 2026 r. w zakresie punktów II, III podpunkty 2 i 3 oraz punktu IV, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

Należy w tym miejscu zaakcentować, że wyjaśnienie organu w odpowiedzi na skargę, iż "zakres przekazanych informacji odpowiadał zakresowi danych pozostających w posiadaniu organu" po pierwsze ma charakter zbyt ogólny – nie odnosi się do poszczególnych punktów wniosku. Trudno zaś uznać za wiarygodne, by Burmistrz Miasta Jędrzejowa nie posiadał informacji na temat konkretnego postępowania w sprawie warunków zabudowy i dokumentów w nim wytworzonych, w tym wydanych decyzji. Po drugie, w piśmie z dnia 28 kwietnia 2026r. organ nie zawarł informacji, że w powyższym zakresie, tj. w części w której Sąd uznał, że doszło do bezczynności organu, Burmistrz nie jest w posiadaniu żądanych danych. Jak wspomniano, w ogóle nie odniósł się do wniosku w tym zakresie.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność, jakiej dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, dostępne j.w.). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać, mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, dostępny j.w.), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ udzielił bowiem stronie wyjaśnień, co prawda niepełnych, jednak w rezultacie nie można zarzucić braku jakiejkolwiek reakcji na ww. wniosek. Nie sposób przy tym pominąć szerokiego charakteru złożonego pisma, które zawierało aż 19 podpunktów. W tym kontekście nie można zatem uznać, że działanie organu było nacechowane złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa.

Wobec tak przedstawionej oceny i stwierdzonej – jedynie częściowej –bezczynności organu postępowania, Sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Okoliczność ta – wespół z nietrafnością części zarzutów co do bezczynności organu w pozostałym zakresie – przesądziła również o oddaleniu skargi w pozostałej części – na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w pkt IV wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego.