Uzasadnienie
Pismem z 21 lipca 2026 r. A. K. złożyła skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim, polegającą na bezprawnym niewykonaniu obowiązku ustawowego w postaci udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 23 maja 2026 r. (data wpływu do organu: 25 maja 2026 r.), względnie na zaniechaniu wydania w ustawowym terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), art. 3 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. - poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że żądane przez skarżącą dane w postaci metadanych systemowych i technicznych (znaczników czasu z systemu PROK-SYS/bazy danych prokuratury), stanowiących cyfrowy ślad transakcji wytworzenia decyzji administracyjnej, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy jako dokumentacja faktycznej daty i sposobu wydania aktu administracyjnego przez organ władzy publicznej stanowią one informację o działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu;
- 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez:
- a) zaniechanie udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od daty wpływu wniosku (25 maja 2026 r.),
- b) względnie - załatwienie wniosku o informację publiczną zwykłym pismem przewodnim z dnia 29 maja 2026 r. (sygn. 4125-0.Ip.4.2026), zamiast decyzją administracyjną, w sytuacji gdy organ sam przyznał, że metadane co do zasady mogą stanowić informację publiczną, a zatem odmowa ich udostępnienia wymagała wyłącznie formy decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżąca wniosła o:
- 1. zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim do rozpoznania wniosku skarżącej z 23 maja 2026 r. oraz - stosownie do wyniku - udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji administracyjnej, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem;
- 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;
- 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na powtarzalny i rażący charakter naruszenia prawa oraz uprzednie ukaranie organu grzywną za analogiczne uchybienia w sprawach skarżącej.
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że przedmiotem wniosku były cztery kategorie informacji prostych:
- 1. "Rzeczywistej daty i godziny (co do sekundy) utworzenia cyfrowego rekordu (projektu dokumentu) w systemie teleinformatycznym jednostki, wraz z systemowym identyfikatorem (loginem lub nazwiskiem) użytkownika (autora), który ten rekord utworzył";
- 2. rzeczywisty czas ostatecznego zapisu na serwerze prokuratury;
- 3. "Rzeczywistej daty i godziny (co do sekundy) opatrzenia ww. decyzji kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym przez Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim";
- 4. "Dokładnej daty i godziny (co do sekundy) zarejestrowania ww. decyzji w elektronicznej książce nadawczej/systemie wychodzącym sekretariatu prokuratury lub systemie ePUAP/weryfikacji pocztowej w celu jej doręczenia Wnioskodawczyni".
Pismem z 29 maja 2026 r. (sygn. 4125-0.Ip.4.2026) Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim poinformował skarżącą, że żądane dane nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ jednocześnie sam sobie zaprzeczył, wskazując: "Co do zasady przyjąć należy, że metadane elektroniczne (takie jak autor, data wytworzenia czy historia modyfikacji) mogą stanowić informację publiczną, ale jedynie w sytuacji, gdy są nierozerwalnie związane z dokumentem urzędowym i dotyczą spraw publicznych". Dalej uznał jednak, że "Dane, o których udostępnienie Pani wnosi nie dotyczą w żadnej mierze spraw publicznych". Powyższe działanie organu było jawnie bezprawne i konstytuuje bezczynność.
Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wyraźnie stanowi, że udostępnieniu podlega nie tylko treść, lecz postać dokumentu urzędowego. Metadane systemowe opisujące cyfrowy artefakt decyzji administracyjnej stanowią immanentny element postaci tego dokumentu w rozumieniu powyższej regulacji. W środowisku cyfrowym (system PROK-SYS/EZD) utrwalenie i podpisanie dokumentu nieodłącznie generuje znaczniki czasu (timestamp), identyfikatory autorów oraz parametry certyfikatu podpisu elektronicznego. Dane te są technicznie nierozłączną częścią dokumentu urzędowego w formacie elektronicznym - nie istnieją niezależnie od dokumentu, lecz są jego integralną częścią. Potwierdzenie tej interpretacji wynika wprost z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
A contrario - informacja prosta, nieprzetwarzana, wymagająca jedynie odczytu istniejących rekordów bazy danych (co sam organ potwierdził "żądane dane mają charakter metadanych o charakterze technicznym, tzw. systemowy znacznik czasu/timestamp, generowanych automatycznie przez państwowe serwery systemów ewidencyjnych i ich udostępnienie stanowi zwykłą czynność techniczną, wyciąg z logów systemu/bazy danych, niewymagającą procesów myślowych") - podlega udostępnieniu bezwzględnie.
Skarżąca podniosła, że prawo do informacji publicznej jest prawem podmiotowym przysługującym każdemu, a kwalifikacja żądanej informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu wniosku ani od indywidualnego interesu wnioskodawcy. Prawo do informacji publicznej jest prawem podmiotowym, a indywidualny interes wnioskodawcy ani kategoria "własnej sprawy" nie dyskwalifikują informacji jako publicznej.
Wniosek skarżącej nie dotyczy informatycznej architektury systemu, ani kwestii technicznych niezwiązanych z działalnością publiczną. Skarżąca żąda informacji o faktycznym momencie wydania decyzji - o tym, kiedy dokładnie prokurator podpisał akt administracyjny i kiedy zarejestrował go w systemie ewidencji. Informacje te mają fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działania organu z następujących powodów:
- a) weryfikowalność daty decyzji. Decyzja Prokuratora Rejonowego z dnia 30 marca 2026 r. (sygn. 4125-0.Ip.1.2026) opatrzona jest określoną datą. Znacznik czasu wygenerowany automatycznie przez serwer prokuratury - niezmodyfikowalny przez człowieka w systemie klasy PROK-SYS - pozwala zweryfikować, czy data widniejąca na dokumencie odpowiada rzeczywistemu momentowi jego wytworzenia. Rozbieżność pomiędzy datą widniejącą na dokumencie, a systemowym znacznikiem czasu może świadczyć o antydatowaniu dokumentu urzędowego, co stanowiłoby poważne naruszenie porządku prawnego. Kontrola społeczna w tym zakresie - realizowana właśnie poprzez żądanie udostępnienia metadanych - jest bezpośrednią realizacją konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji;
- b) terminowość procedowania. Daty systemowe pozwalają ocenić, czy prokuratura dotrzymała ustawowych terminów przy wydawaniu decyzji w poprzedniej sprawie skarżącej. Jest to informacja o terminowości wykonywania przez organ zadań publicznych - wprost podlegająca udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p. (stan przyjmowanych spraw i kolejność ich rozstrzygania);
- c) integralność podpisu elektronicznego. Numer seryjny certyfikatu użytego do złożenia kwalifikowanego podpisu elektronicznego pozwala potwierdzić, że decyzja została rzeczywiście podpisana przez uprawnioną osobę (A. Z. - Prokuratora Rejonowego), a nie przez osobę nieposiadającą właściwego umocowania. Jest to informacja o sposobie wykonywania zadań publicznych przez organ.
W świetle powyższego żądane informacje nie mają charakteru czysto technicznego - są to informacje o faktycznym funkcjonowaniu organu władzy publicznej przy wydawaniu konkretnego aktu administracyjnego.
Organ w piśmie z 29 maja 2026 r. sam przyznał, że metadane elektroniczne "mogą stanowić informację publiczną, ale jedynie w sytuacji, gdy są nierozerwalnie związane z dokumentem urzędowym i dotyczą spraw publicznych". Skoro zatem przedmiotem wniosku były metadane decyzji administracyjnej (dokumentu urzędowego, sygn. 4125-0.Ip.1.2026), to spełnienie warunków organu własnej definicji jest logicznie oczywiste.
Organ stanął przed dylematem: albo żądana informacja jest informacją publiczną (co wynika z jego własnej tezy), a wówczas powinna być udostępniona albo odmówiona w formie decyzji, albo informacja ta nie jest informacją publiczną (sprzecznie z jego własną tezą), a wówczas wystarczy pismo przewodnie. Wybierając formę zwykłego pisma przy jednoczesnym przyznaniu publicznego charakteru informacji co do zasady, organ popadł w bezczynność, bowiem kwestią, którą sam uznał za wątpliwą, powinien był rozstrzygnąć w drodze decyzji.
Jeżeli organ uważa, że zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające udostępnienie informacji (w tym zarzut nadużycia prawa, powołanie się na własny interes wnioskodawcy lub brak publicznego charakteru informacji), jest bezwzględnie zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zasada ta nie ma wyjątków pozwalających na zastąpienie decyzji zwykłym pismem jedynie dlatego, że organ twierdzi, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku – zwłaszcza, gdy sam organ przyznaje, że sformułowane żądanie dotyczy danych, które co do zasady mogą być informacją publiczną - organ jest obowiązany do wydania decyzji odmownej, tak aby wnioskodawca dysponował sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Pismo z dnia 29 maja 2026 r. nie przerywa biegu stanu bezczynności organu.
Organ podniósł, że "W orzecznictwie pojawił się pogląd, według, którego u.d.i.p. nie może być podstawą otrzymania informacji we własnej sprawie. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne". Argument ten jest bezzasadny z następujących powodów. Po pierwsze - art. 2 ust. 2 u.d.i.p. expressis verbis zakazuje żądania przez organ wykazania interesu prawnego lub faktycznego przez wnioskodawcę. Cel złożenia wniosku jest prawnie irrelewantny.
Po drugie - w najnowszym orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, że prawo do informacji publicznej jest prawem podmiotowym, a indywidualny interes wnioskodawcy ani kategoria "własnej sprawy" nie dyskwalifikują informacji jako publicznej. Po trzecie - nawet jeżeli przyjąć, czemu skarżąca stanowczo zaprzecza, że złożenie wniosku o metadane decyzji dotyczącej skarżącej stanowi nadużycie prawa, to według ugruntowanego orzecznictwa NSA, nadużycie prawa nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji administracyjnej - zmienia jedynie materialnoprawną podstawę odmowy, nie zaś formę rozstrzygnięcia. Skoro zatem organ pismo wystosował zamiast decyzji, dopuścił się bezczynności.
Po czwarte - interes skarżącej w weryfikacji daty wytworzenia decyzji, która jej dotyczy, ma charakter interesu obiektywnie publicznego, a nie subiektywnie prywatnego. Kontrola nad tym, czy akty administracyjne organów ścigania są sporządzane i datowane zgodnie ze stanem faktycznym, jest fundamentalnym elementem demokratycznej kontroli społecznej nad władzą publiczną.
Bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ nie jest nowicjuszem w zakresie przepisów o dostępie do informacji publicznej - prowadzi korespondencję ze skarżącą obejmującą wielokrotne wnioski o udostępnienie informacji. Powołanie przez organ poglądu o "własnej sprawie", który NSA jednoznacznie odrzucił w wyroku z 10 lutego 2023 r. (III OSK 6894/21) już w poprzedniej sprawie skarżącej toczącej się przed tym samym WSA w Kielcach (sygn. powiązana II SAB/Ke 106/20), świadczy o tym, że organ świadomie stosuje linię orzeczniczą wskazaną mu jako błędna przez NSA. Ponadto, pismo z dnia 29 maja 2026 r. zawiera wewnętrzną sprzeczność, co świadczy o tym, że organ nie dokonał rzetelnej oceny prawnej żądania, lecz zmierzał jedynie do pozbycia się wniosku w najłatwiejszy sposób, bez ponoszenia odpowiedzialności wynikającej z formy decyzji administracyjnej.
Wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 3.000 zł jest uzasadniony dyscyplinującą i represyjną funkcją tego przepisu. Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim nie tylko po raz kolejny lekceważy obowiązki, ale uprzednie ukaranie grzywną (sygn. III OZ 478/25) okazało się całkowicie nieskuteczne. Jedynie środek finansowy skierowany bezpośrednio do skarżącej, jako rekompensata za naruszenie jej konstytucyjnych praw, może realnie spełnić funkcję dyscyplinującą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej w świetle u.d.i.p. Metadane mogą stanowić informację publiczną, jeżeli dotyczą sprawy publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie kontekst użycia żądanych danych stanowił tylko i wyłącznie prywatny interes A. K. Żądane dane natomiast były danymi wewnętrznymi, ściśle związanymi z wytwarzaniem dokumentów elektronicznych w urzędzie i nie stanowiły informacji publicznej. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie jej metadanych dotyczących decyzji Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskiego z dnia 30 marca 2026 r. w sprawie sygn. 4125-0-Ip.1.2026 r. odmawiającej jej udzielenia informacji publicznej z uwagi na fakt, że była to informacja publiczna przetworzona, zaś A. K. nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu jej takowej informacji.
W powyższej sprawie 26 marca 2026 r. A. K. również złożyła skargę na bezczynność prokuratora rejonowego, w której finalnie wyrokiem z 23 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Niemniej jednak w uzasadnieniu wyroku II SAB/Ke 56/26 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sąd wskazał, że zaskarżona decyzja prokuratora z dnia 30 marca 2026 r. weszła do obrotu prawnego i zaczęła wiązać organ, który ją wydał z dniem 1 kwietnia 2026 r., kiedy została doręczona skarżącej. A. K. podnosiła okoliczności: "celowej próby antydatowania działań lub ich rażącym opóźnieniu" – co nie znalazło żadnego potwierdzenia w dowodach zgromadzonych w sprawie.
Zatem pismem z dnia 29 maja 2026 r. w sprawie 4125-0.Ip.4.2026 A. K. została poinformowana, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p i w związku z powyższym nie zostaną jej udostępnione. Ponieważ żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej, odmowa ich udostępnienia nie wymagała formy decyzji. Pismo zostało tego samego dnia ekspediowane skarżącej. Powyższe działanie zakończyło postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku A. K. z dnia 23 maja 2026 r.
Postępowanie w sprawie 4125-0.Ip.2026 r. zostało zakończone w dniu 29 maja 2026 r. – zatem w cztery dni od złożenia wniosku, zaś skarga na bezczynność została złożona już po zakończeniu postępowania, 21 lipca 2026 r. W treści skargi A. K. nie zarzuciła faktycznie bezczynności – bo takowej nie było, lecz odmowę udzielenia jej informacji w formie pisma z 29 maja 2026 r. Odmowa udostępnienia informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wówczas, kiedy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jeśli zatem sprawa nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 u.d.i.p. lecz należy sporządzić jedynie pismo informacyjne. Pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Przywołane wyżej argumenty powodują, że skarga jest oczywiście bezzasadna i zasługuje na oddalenie.
W piśmie procesowym z 5 sierpnia 2026 r. skarżąca powtórzyła zarzuty skargi, zaś w piśmie procesowym z 8 sierpnia 2026 r. wskazała, że organ powołał się na nieistniejący wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: w treści odpowiedzi na skargę wskazał na fakt rzekomego "oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2026 r.". Orzeczenie o takiej dacie i treści w ogóle nie istnieje w obrocie prawnym.
W kolejnym piśmie procesowym, złożonym 7 września 2026 r., skarżąca ponownie powołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w których złożyła skargi, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w jej sprawach. Wskazała, że Prokuratur w odpowiedzi na skargę złożył oświadczenie niezgodne z prawdą co do zapadłych w tym zakresie wyroków.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)
Ustawową definicję bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym polega ona na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Z art. 13 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), zwanej również dalej "u.d.i.p.", wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.
1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Bezspornym jest, że Prokurator jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spornym jest natomiast charakter żądanych informacji.
Należy wskazać, że wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- 1. rzeczywistej daty i godziny (co do sekundy) utworzenia cyfrowego rekordu (projektu dokumentu) w systemie teleinformatycznym jednostki, wraz z systemowym identyfikatorem (loginem lub nazwiskiem) użytkownika (autora), który ten rekord utworzył,
- 2. rzeczywistej daty i godziny (co do sekundy) dokonania modyfikacji/edycji oraz ostatecznego zapisu (zatwierdzenia w systemie) ww. decyzji na serwerze prokuratury,
- 3. rzeczywistej daty i godziny (co do sekundy) opatrzenia ww. decyzji kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym, przez Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim (A. Z.), wraz z informacją o numerze seryjnym certyfikatu użytego podpisu,
- 4. dokładnej daty i godziny zarejestrowania ww. decyzji w elektronicznej książce nadawczej/systemie wychodzącym sekretariatu prokuratury lub systemie ePUAP/weryfikacji pocztowej w celu jej doręczenia wnioskodawczyni.
W piśmie z 29 maja 2026 r. Prokurator poinformował skarżącą, że żądane dane nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Podał, że co do zasady przyjąć należy, że metadane elektroniczne (takie jak autor, data wytworzenia czy historia modyfikacji) mogą stanowić informację publiczną, ale jedynie w sytuacji, gdy są nierozerwalnie związane z dokumentem urzędowym i dotyczą spraw publicznych. Dane, o których udostępnienie wniesiono, nie dotyczą w żadnej mierze spraw publicznych.
W ocenie Sądu, stanowisko organu zasługuje na aprobatę w zakresie, w jakim dotyczy punktów 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Natomiast sposób załatwienia sprawy przez organ co do punktów 3 i 4 tego pisma nie stanowi jego należytego rozpatrzenia, a to z kolei oznacza, że organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Walor taki ma każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna. W treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie przewidział dostęp do danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności wskazując na udostępnianie treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Akt administracyjny najczęściej przybiera natomiast postać decyzji. Nie może zatem budzić wątpliwości, że decyzje administracyjne stanowią informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2024 r. III OSK 1019/23). Rozstrzygają one sprawy administracyjne i jako akty administracyjne podlegają udostępnieniu, na co wprost wskazuje ostatnio powołany przepis.
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Podpis jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji. Uwagi te odnoszą się zarówno do decyzji wydanej w formie papierowej, w której podpis jest własnoręczny, jak i do decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, która opatrzona jest kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
Data i godzina opatrzenia decyzji kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, jest datą wydania decyzji, która sama w sobie, jak wyżej wyjaśniono, stanowi informację publiczną. A zatem taką informacją jest też faktyczna data (i godzina) podpisania decyzji, bowiem dopiero w ten sposób i w tym momencie zostaje uzewnętrzniona wola organu wydania decyzji. Podpis stanowi element decyzji, co więcej, podpisanie decyzji jest czynnością na tyle prawnie doniosłą, że nie sposób pozbawić okoliczności z tym związanych waloru informacji publicznej. Te same uwagi należy poczynić do pozostałych informacji żądanych we wniosku skarżącej, tj. daty i godziny zarejestrowania ww. decyzji w elektronicznej książce nadawczej/systemie wychodzącym sekretariatu prokuratury lub systemie ePUAP.
Należy zwrócić bowiem uwagę, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), jak i prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.).
Tym samym należy uznać, że również czynności dokonane w elektronicznej książce nadawczej, systemie wychodzącym sekretariatu prokuratury lub systemie ePUAP, związane z wysłaniem ww. decyzji do strony, mają charakter informacji publicznej.
Jeśli zaś chodzi o dane dotyczące numeru seryjnego certyfikatu użytego do podpisu przez Prokuratora, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi z kolei, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, do których, jak wyżej wskazano, należy Prokurator. Tym samym jako organ władzy publicznej, wydając decyzję czy inne dokumenty urzędowe, dysponuje numerem seryjnym certyfikatu, używanym do ich podpisu. Ten ścisły związek wpływa na uznanie, że numer seryjny certyfikatu również stanowi informację publiczną.
Podsumowując, nie mogło być w tej sprawie wątpliwości, że Prokurator był podmiotem zobowiązanym do rozpoznania punktów 3 i 4 wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim do rozpatrzenia pkt 3 i 4 wniosku A. K. z dnia 23 maja 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).
Należy dodać, że przedmiotem sprawy było prawidłowe zdefiniowanie powyższych informacji, jako informacji publicznej. Nie wyklucza to jednak uznania, że powyższe informacje mogą podlegać ochronie prawnej na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., co będzie wymagało ewentualnego rozważenia przez Prokuratora przy ponownym rozpatrzeniu wniosku.
Zgodnie z przywołanym już art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu zachodzi z rażącym naruszeniem prawa, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 381/18).
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że organ nie zlekceważył swoich ustawowych obowiązków (choć częściowo błędnie je zdefiniował), a następnie niezwłocznie odpowiedział na wniosek. Dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, ale nie może ona sama w sobie przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Dlatego w punkcie II wyroku sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd podziela natomiast stanowisko organu, że wnioskowane przez skarżącą dane, opisane w punkcie 1 i 2 wniosku, nie stanowią informacji publicznej. Dotyczą one daty i godziny utworzenia projektu decyzji wydanej przez Prokuratora dnia 30 marca 2026 r., systemowego identyfikatora (loginu lub nazwiska) użytkownika (autora), który ten rekord utworzył, a także daty i godziny dokonania modyfikacji/edycji oraz ostatecznego zapisu (zatwierdzenia w systemie) ww. decyzji na serwerze prokuratury.
Należy uznać, że wszystkie powyższe dane dotyczą projektu decyzji, w tym także identyfikator osoby, która zamieściła projekt w systemie oraz zmian czynionych na projekcie decyzji, a także jego ostatecznego zapisu. Dane te ściśle związane są z projektem decyzji, czyli postacią dokumentu, który nie został jeszcze opatrzony podpisem. Podpis jest zaś gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji. Skoro brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji prowadzi do oceny, że chodzi o pismo będące projektem decyzji, to konsekwencją tego jest, że projekt nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne.
Tym samym nie można uznać go za dokument urzędowy. Oznacza to, że czynności łączących się z powstawaniem projektu decyzji nie można uznać za informację publiczną. Jak przyjęto w doktrynie, organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025, komentarz do art. 1 u.d.i.p.). Czynności o takich cechach pozbawione są waloru oficjalności.
Podsumowując, Prokurator zajął prawidłowe stanowisko co do punktu 1 i 2 wniosku, uznając, że dane zawarte w tych punktach nie stanowią informacji publicznej. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił zatem skargę w punkcie III wyroku.
Skarga podlega oddaleniu także w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Kwestia ta została przez ustawodawcę pozostawiona do uznania sądu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący wskaże na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością organu.
Ponadto suma pieniężna powinna być przyznawana wówczas, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność lub przewlekłość, tj. zwalczenia bezczynności lub przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16).
Zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.
Podstaw do przyznania sumy pieniężnej nie można upatrywać w uzasadnieniu wniosku zawartego w skardze. Skarżąca wskazała, że przyznanie kwoty pieniężnej w wysokości 3.000 zł uzasadnione jest powtarzalnym i rażącym charakterem naruszenia prawa oraz uprzednim ukaraniem organu grzywną za analogiczne uchybienia. Z urzędu wiadomo Sądowi, że prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 11 lipca 2025 r. sygn. akt II SO/Ke 1/25, została wymierzona Prokuratorowi Rejonowemu w Ostrowcu Świętokrzyskim grzywna w kwocie 800 (osiemset) złotych. Sąd podniósł w ww. orzeczeniu, że wymierzając grzywnę miał na uwadze zarówno dość długi – czteromiesięczny – okres opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią, jak i to, że dotychczasowa bezczynność organu nie była efektem złej woli lub chęci uchylenia się od kontroli sądu administracyjnego, a wynikała ze sporadycznego występowania tego typu spraw w Prokuraturze Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim. Wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Ostrowcu Świętokrzyskim grzywny nastąpiło w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Jak wynika z powyższego, grzywna została wymierzona organowi nie w związku z treścią cytowanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc nie za "analogiczne uchybienie", jak twierdzi skarżąca. Ponadto, jak wyżej podniesiono, sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia obowiązków, jakie na podmiot nakładają przepisy obowiązującego prawa, lecz z innej ich wykładni. Co więcej, skarga została w części oddalona, co również skłania do odmowy przyznania wnioskowanej skarżącej sumy pieniężnej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że w istocie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd wskazujący, że kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw (por. cytowany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i powołane tam orzecznictwo). Potwierdzenie w orzecznictwie znajduje również stanowisko skargi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2025 roku sygn. akt III OSK 2889/23 i powołane tam orzecznictwo).
Co więcej, kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., III OSK 2034/23, i powołane tam orzecznictwo).
Mimo jednak, że organ w udzielonej informacji przytoczył argumenty, że: "w orzecznictwie pojawił się pogląd, według, którego u.d.i.p. nie może być podstawą otrzymania informacji we własnej sprawie. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne", to pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, której istotą była ocena, czy żądane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznej, czy też nie.
Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazujących na niezgodne z prawdą twierdzenia Prokuratora co do zapadłych w jej sprawach wyroków, dla porządku należy wskazać, że w sprawie II SAB/Ke 56/26 na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie nie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast wyroki zapadły w sprawach II SAB/Ke 59/25 (z dnia 23 czerwca 2026 r. III OSK 2460/25) i II SAB/Ke 54/25 (z dnia 23 czerwca 2026 r. III OSK 2461/25).
W punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi uiszczony w wysokości 100 zł.