Uzasadnienie
Pismem z 2 czerwca 2026 r. M. J. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na niepełnym udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z 23 marca 2026 r.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku w terminie wskazanym przez sąd, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że 24 marca 2026 r. złożyła do Urzędu Miasta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń pracowników urzędu, w szczególności obejmującej informacje o wysokości wynagrodzeń pracowników, przyznanych nagrodach, dodatkach do wynagrodzeń wraz z podaniem stażu pracy w Urzędzie Miasta. W odpowiedzi z 22 maja 2026 r. organ udzielił informacji jedynie częściowo. Pomimo wyraźnego żądania zawartego we wniosku nie przekazano informacji dotyczących komórek organizacyjnych w jakich zatrudniani są pracownicy.
Dodatkowo informacje podano w formie kilku chaotycznych tabel, w różnym układzie, a nie zgodnie z wnioskiem w jednej usystematyzowanej tabeli, co czyni odpowiedź bezużyteczną. Ponadto, organ nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia powyższych informacji ani decyzji o umorzeniu postępowania. Oznacza to, że w zakresie nieudostępnionych informacji pozostaje w bezczynności. W ocenie skarżącej żądane informacje stanowią informację publiczną ponieważ dotyczą gospodarowania środkami publicznymi oraz wynagrodzeń wypłacanych ze środków publicznych pracownikom jednostki samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie jako pochodzącej od podmiotu nieuprawnionego, ewentualnie oddalenie skargi w całości.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarga pochodzi od Przewodniczącej Zarządu Związku [...] w [...], a wnioskodawcą w sprawie udostępnienia informacji publicznej był Związek Zawodowy Pracowników Urzędu Miasta [...] reprezentowany przez Zarząd Związku. To wg organu dwie różne osoby.
Organ wskazał, że wniosek z 24 marca 2026 r. został rozpatrzony zgodnie z terminami przewidzianymi w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p." – odpowiedź przekazano wnioskodawcy 22 maja 2026 r.
Organ wyjaśnił, że wnioskowane dane dotyczące pkt 1 i 2 zostały podzielone na mniejsze tabele ze względu na ilość wnioskowanych informacji, które umieszczone w jedne tabeli byłoby niemożliwe do odczytania i wydruku. Dane zostały posortowane wg stanowisk, co umożliwia dokonanie analizy i porównania składników płacowych na poszczególnych stanowiskach.
W ocenie organu uszergowanie wydruku wg wydziałów powoduje możliwość identyfikacji pracowników w szczególności, gdy są to pojedyncze stanowiska w wydziale. Szeregowi pracownicy UM [...] nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a co za tym idzie, dotyczące ich dane nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W sprawie znalazł więc zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie pozostałe informacje, o które wnioskował Związek, zostały przekazane.
Ponadto, w ocenie organu, bezczynność, nawet jeśli wystąpiła, to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Wyjaśnić należy, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na wstępie wyjaśnić należy, że chybionym jest wniosek o odrzucenie skargi oparty na tym, że wnioskodawcą w sprawie udostępnienia informacji publicznej był Zawiązek Zawodowy Pracowników [...] w [...], a skarżącą w niniejszej sprawie jest M. J. – Przewodnicząca tego związku. Jak jednoznacznie wynika z Informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej z 18 czerwca 2026 r. (k. 13 akt sądowych), M. J. jest Przewodniczącym Związku uprawnionym do jego reprezentacji. Jej podpis z podaniem tej funkcji widnieje pod wnioskiem z 23 marca 2026 r., a ponadto w odpowiedzi na wezwanie sądu z 29 lipca 2026 r. wyjaśniła, że skargę na bezczynność będącą przedmiotem niniejszej sprawy złożyła w imieniu ww. Związku działając jako jego Przewodnicząca. Niewątpliwie więc skarga pochodzi od tego samego podmiotu, który był wnioskodawcą w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca 24 marca 2026 r. złożyła datowany na 23 marca 2026 r. wniosek o udostępnienie danych dotyczących zatrudnienia oraz wynagrodzeń w Urzędzie Miasta [...] za okres od 1 października 2024 r. do 31 marca 2026 r. poprzez wskazanie m.in. wykazu pracowników z podziałem na wydziały i stanowiska z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków, stażu pracy, przyznanych nagród uznaniowych, podanie liczby osób mających zatrudnienie w Urzędzie Miasta [...] z podziałem na wydziały, podanie liczby pracowników, którzy zakończyli pracę w Urzędzie, podanie ilości nagan i upomnień jakie jakich udzielono pracownikom z podziałem na wydziały, wykazu pracowników, którym podwyższono wynagrodzenie, podanie planu na 2025 r. i wykonania wydatków w zakresie wynagrodzeń. Wnioskodawca zażądał ww. informacji w formie opisanej tabeli.
Nie jest sporne również to, że Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest bowiem organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji, należy podnieść, że w ocenie Sądu żądane przez skarżącą wnioskiem z 23 marca 2026 r. informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta [...], ilości zatrudnionych, udzielonych nagan i upomnień, wydatków na ww. wynagrodzenia, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i ich organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b).
Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:
- - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.);
- - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
- - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W tym miejscu podkreślić trzeba, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.
Poza sporem pozostaje, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie znacznej części wnioskowanych informacji. Zarzut bezczynności dotyczy w istocie jedynie braku przekazania informacji dotyczących komórek organizacyjnych (nazw wydziałów/referatów), w jakich zatrudnieni są pracownicy. Jak wskazał organ, uzasadnione to było art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Odnosząc się do stanowiska organu należy podkreślić, że jeżeli organ uznał, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to mógł on odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany był wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie organ wychodząc z założenia, że zachodzi ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznał, że wystarczające jest udostępnienie wnioskowanych informacji z "jednoczesnym zachowaniem poufności i ochroną danych pracowników urzędu" co w praktyce przełożyło się na wskazanie stanowisk bez podziału na wydziały. Takie działanie nie znajduje jednak oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymaga wyjaśnienia, że Sąd na etapie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie rozstrzyga o charakterze informacji – czy żądane przez skarżącą dane faktycznie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Przedmiotem oceny jest bowiem wyłącznie okoliczność, czy organ podjął czynności w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej w wymaganych przepisami prawa terminach.
Stwierdzić również należy, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje forma tabeli i jej układ inne niż forma żądana we wniosku. Niewątpliwie, jak wyżej wskazano, odpowiedź organu co do treści była w znacznej części zgodna z wnioskiem, a zastosowana forma udostępnienia informacji nie ma znaczenia dla sposobu jej wykorzystania i wykonania obowiązku informacyjnego.
Skoro zatem sprawa z wniosku z 23 marca 2026 r. w zakresie dotyczącym wykazu wynagrodzenia pracowników na poszczególnych stanowiskach z podziałem na wydziały nie została do dnia rozpoznania sprawy, załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p., należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności co do jego rozpatrzenia we wskazanym zakresie. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do jego załatwienia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
W pkt II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z naruszeniem prawa. Organ w terminie ustawowym zareagował na złożony wniosek i udzielił częściowej odpowiedzi, zaś brak uwzględnienia wniosku w pełnym zakresie nie wynikał ze zlekceważenia skarżącej czy celowego unikania udostępnienia informacji, lecz był spowodowany poglądem o konieczności ochrony prywatności pracowników urzędu, choć forma tego ograniczenia była, jak wyżej wskazano, nieprawidłowa.
Rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi.