Uzasadnienie
Pismem z 18 maja 2026 r. Ł. P. złożył skargę na bezczynność Urzędu Miejskiego w Starachowicach, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") – poprzez nieudostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki oraz zaniechanie jej wydania po bezskutecznym upływie przedłużonego przez organ terminu (27 kwietnia 2026 r.);
- 2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mimo że organ zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną i zapowiedział wydanie takiej decyzji w przypadku niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Wniósł o:
- 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 lutego 2026 r.;
- 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
- 3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym;
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z 27 lutego 2026 r. wystąpił do organu o udostępnienie w formie elektronicznej skanu książki kontroli (rejestru kontroli zewnętrznych) za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2025 r., w formie, w jakiej dokument jest aktualnie prowadzony, z anonimizacją danych osobowych. Pismem z 13 marca 2026 r. (znak: ZO.1431.14.2026), doręczonym 16 marca 2026 r., organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, błędnie kwalifikując żądaną informację jako przetworzoną, oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 27 kwietnia 2026 r. Pismem z dnia 21 marca 2026 r. skarżący wykazał w sposób wyczerpujący, że wniosek dotyczy informacji prostej, podtrzymując go w całości. Pomimo upływu wyznaczonego przez organ terminu, a także doręczenia pism z 28 kwietnia oraz 4 maja 2026 r., organ do dnia złożenia niniejszej skargi (tj. 80 dni od daty skierowania wniosku) nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, ani nie podjął żadnego innego aktu kończącego postępowanie.
Powołując przepis art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. skarżący wskazał, że nawet przy przyjęciu skuteczności przedłużenia do 27 kwietnia 2026 r., termin ten upłynął bezskutecznie. Organ nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji odmownej.
Żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Stanowisko organu z dnia 13 marca 2026 r. było błędne. Informacją przetworzoną jest wyłącznie taka, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga działań analitycznych lub zestawień wymagających zaangażowania intelektualnego. Skan istniejącego, prowadzonego na bieżąco rejestru nie spełnia tego kryterium. Anonimizacja danych osobowych nie nadaje informacji charakteru przetworzonego – jest to zwykła czynność techniczna, stanowiąca ustawowy obowiązek organu wynikający z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Chybiony był również argument o publikacji protokołów pokontrolnych w BIP – skarżący nie wnosił o protokoły, lecz o rejestr kontroli, który jest odrębnym dokumentem zawierającym zbiorcze metadane o wszystkich przeprowadzonych czynnościach kontrolnych. Nawet przy hipotetycznym założeniu, że informacja była przetworzona, organ – zapowiadając wydanie decyzji odmownej – zobowiązany był do jej wydania w wyznaczonym przez siebie terminie. Zaniechanie tego obowiązku po wejściu w merytoryczną polemikę ze skarżącym stanowi klasyczną postać bezczynności podlegającej kognicji sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku braku ustalenia podstaw do jej odrzucenia oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej i umorzenie postępowania, zasądzenie od skarżącego na rzecz Urzędu Miejskiego w Starachowicach zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ wyjaśnił, że wnioskiem z 27 lutego 2026 r. Ł. P. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wpisów do rejestru kontroli zewnętrznych. Pismem z 13 marca 2026 r. Sekretarz Miasta Starachowice wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do 27 kwietnia 2026 r. Wobec powyższego wezwania, wnioskodawca przesłał 21 marca 2026 r., 28 kwietnia 2026 r. oraz 4 maja 2026 r. zaszyfrowane wiadomości, nie zawierające pisma przewodniego, bez wypełnienia zobowiązania nałożonego pismem z 13 marca 2026 r.
Organem władzy publicznej w przypadku Gminy Starachowice (czy też Urzędu Miejskiego w Starachowicach), zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2026 poz. 662), obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest Prezydent Miasta Starachowice. Jak stanowi art. 11 a ww. ustawy, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym oznaczenie organu poprzez wskazanie Urzędu Miejskiego w Starachowicach jako organu, którego bezczynność jest skarżona, winno prowadzić do odrzucenia skargi. Z ostrożności organ wskazał, że skardze, jaka wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Starachowicach, został nadany bieg. Po wezwaniu do wykazania interesu przez Sekretarza Miasta, skarżący przesłał trzy zaszyfrowane wiadomości. Dopiero działania zespołu technicznego pozwoliły na ujawnienie treści kierowanych wiadomości. Niezwłocznie po ustaleniu ich treści, sprawie został nadany bieg, zaś pismem z 2 czerwca 2026 r. żądane informacje zostały przesłane do Ł. P., co potwierdza pismo z 2 czerwca 2026 r. znak: ZO.1431.14.2026.
Wobec powyższego, jedynie w sytuacji braku ustalenia przez sąd podstaw do odrzucenia skargi (brak prawidłowego wskazania organu), organ wnosi o ustalenie, że skarga jest niezasadna, a postępowanie wywołane jej wniesieniem winno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Nie można tym samym mówić o naruszeniu prawa, w tym takiego, któremu można przypisać charakter rażący, zaś wcześniejsze nieudostępnienie informacji wynikało z przyczyn niezależnych od organu.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że za organ, przeciwko któremu została skierowana skarga, Sąd uznał Prezydenta Miasta Starachowice. Zasadniczo przyjmuje się, że to organ jednoosobowy (wójt, burmistrz, prezydent, starosta, marszałek województwa) ze względu na charakter zadań (relacja organ – urząd – biuro rady, sejmiku) jest zobowiązany do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych odpowiednio do gminy, powiatu czy samorządu województwa. Modelowo rozpatrzenie wniosku przez ten organ i ewentualne udostępnienie informacji publicznej należy identyfikować z wywiązaniem się z nałożonego przez ustrojodawcę i ustawodawcę obowiązku informacyjnego (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025 do art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."). Jakkolwiek zatem w skardze Ł. P. jako organ wskazał Urząd Miejski w Starachowicach, jednak okoliczność ta, wbrew wnioskowi zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie może prowadzić do jej odrzucenia. Co więcej, odpowiedź na skargę została podpisana przez radcę prawnego Sebastiana Iskrę, który przedłożył pełnomocnictwo upoważniające do zastępowania Gminy Starachowice przed sądami administracyjnymi, udzielone przez Prezydenta Miasta Starachowice Marka Materka.
Przechodząc do meritum sprawy wymaga wyjaśnienia, że w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej, bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że wnioskowana informacja dotycząca wpisów do rejestrów kontroli zewnętrznych jest informacją publiczną. Wyjaśnione również zostało, że Prezydent Miasta Starachowice jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie,w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Zestawiając datę złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (data wpływu do organu 27 lutego 2026 r.) z odpowiedzią organu datowaną na 2 czerwca 2026 r. uznać trzeba, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku – co trafnie zarzuca skarżący.
Stanu bezczynności nie zniosło skierowanie do strony dniu 13 marca 2026 r. pisma, w którym organ: wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, poinformował, że protokoły pokontrolne publikowane są na stronie BIP Urzędu Miejskiego oraz że termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony do 27 kwietnia 2026 r.
Po pierwsze, strona odpowiedziała na wezwanie mailami (z 21 marca 2026 r., z 28 kwietnia 2026 r. i z 4 maja 2026 r.), które nie zostały przez organ odczytane z przyczyn technicznych, a co organ przyznał w piśmie z 2 czerwca 2026 r. Niewątpliwie ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskującego w tej formie o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyrok z 19 maja 2017 r., I OSK 2589/15). Z przywołanego poglądu wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, oznacza to, że dotarła ona do adresata.
Po drugie, strona nie wnioskowała o udostępnienie protokołów pokontrolnych, lecz książki kontroli (rejestr kontroli zewnętrznych), i w istocie skan tej książki został stronie udostępniony.
Po trzecie, brak było potrzeby wzywania strony do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po wystosowaniu takiego wezwania została bowiem udostępniona informacja prosta, jaką jest wspomniana wyżej książka kontroli. W skardze strona zasadnie podniosła, że stanowisko organu o informacji przetworzonej było błędne.
Po czwarte, nawet gdyby przyjąć, że doszło do uzasadnionego przedłużenia terminu do 27 kwietnia 2026 r., to i tak informacji udzielono 2 czerwca 2026 r., czyli po tym terminie.
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi o naruszeniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegającego na niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mimo że organ zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną. Jak wynika z powyższego, organ wycofał się z takiej kwalifikacji informacji i udzielił jej w formie zawiadomienia.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze to, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z 27 lutego 2026 r. po wniesieniu skargi, która została złożona 18 maja 2026 r., rozpoznanie zawartego w skardze żądania zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe.
W związku z tym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte.
Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. Zgodnie z przywołanym już art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 381/18).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącego, na który organ odpowiedział niezwłocznie po wniesieniu skargi. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nastąpiło, ale organ podejmował (choć nieadekwatne) w tym czasie czynności, wyrażone w piśmie z 13 marca 2026 r. W okolicznościach sprawy nie ma przesłanek do przyjęcia, aby celem organu było zlekceważenie złożonego wniosku, a tym samym obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w u.d.i.p. Organ w informacji udzielonej 2 czerwca 2026 r. przyznał się do problemów technicznych z pocztą mailową i przeprosił za niedochowanie odpowiedniego terminu udzielenia informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie uwzględniono 100 zł wpisu od skargi.