Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Go 61/26

Uzasadnienie

E. G. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) - powołując się na podstawę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako k.p.a.) - wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza [...](dalej jako organ lub Burmistrz) z [...] kwietnia 2025 r. nr [...], nakazującą odebranie kota i psa M. G. Pismo zawierający powyższy wniosek wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2025 r.

Z akt administracyjnych wynika następujący przebieg postępowania: 1. Organ postanowieniem z [...] września 2025 r. nr [...]wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją.

1. 2. W związku z tym, że strona jednocześnie z opisanym na wstępie wnioskiem złożyła również wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, Burmistrz postanowieniem z [...] września 2025 r. nr [...] zawiesił postępowanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że postępowanie nieważnościowe ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania wznowieniowego.
2. 3. W dniu [...] listopada 2025 r. wpłynął do organu wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Wniosek ten został rozpoznany postanowieniem Burmistrza z [...] stycznia 2026 r. Terminowość czynności podejmowanych w powyższym postępowaniu wpadkowym, podlegał ocenie w sprawie o sygn. akt II SA/Go 6/26, zakończonej wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2026 r.
3. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r., znak: [...]odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2025 r. Decyzja ta wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2026 r. W związku z tym wnioskodawczyni wniosła w dniu [...] stycznia 2026 r. o podjęcie zawieszonego postępowania
4. 5. Postanowieniem z [...] stycznia 2026 r. nr [...]Burmistrz podjął zawieszone postępowanie.
5. 6. W dniu [...] lutego 2026 r. strona złożyła pismo zawierające stanowisko oraz wnioski dowodowe po podjęciu postępowania.
6. 7. Następnie [...] lutego 2026 r. wnioskodawczyni złożyła - na podstawie art. 37 k.p.a. - ponaglenie na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpoznania opisanego na wstępie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
7. 8. Organ pismem z [...] lutego 2026 r. zawiadomił skarżącą o prawie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów bądź złożenia dodatkowych dokumentów przed wydaniem decyzji - w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma.

Strona w dniu [...] lutego 2026 r. złożyła do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpoznania opisanego na wstępie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, domagając się:

1. - stwierdzenia bezczynności organu;
2. - stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. - zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego w określonym przez Sąd terminie;
4. - wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa;
5. - przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa;
6. - zasądzenia kosztów postępowania;

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności opisała przebieg postępowania, podkreślając, że organ nie wydał decyzji w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i nie zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Oznacza to – jej zdaniem – stan bezczynności organu. Organ pozostaje bierny, oczekując na zakończenie postępowania karnego oraz sprawy nieważności decyzji toczącej się przed sądem. Zawieszenie postępowania było uzasadnione wyłącznie istnieniem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), jednak po jego zakończeniu organ był zobowiązany do niezwłocznego prowadzenia sprawy.

Następnie skarżąca przedstawiła argumentację wskazującą na merytoryczną trafność uwzględnienia jej wniosku o wznowienie postępowania oraz wadliwość decyzji, objętej tym wnioskiem. Reasumując skarżąca stwierdziła, że bezczynność organu ma charakter oczywisty i kwalifikowany. Organ bowiem nie załatwił sprawy w terminie, nie zawiadomił o przedłużeniu postępowania, nie prowadził postępowania dowodowego, oczekuje na rozstrzygnięcia innych postępowań mimo braku podstaw prawnych. W związku z tym w ocenie skarżącej spełnione są przesłanki do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma Burmistrz opisał przebieg postępowania administracyjnego, które - jego zdaniem - wskazuje, że nie zachodzi zarzucana przez skarżącą bezczynność.

Po wniesieniu skargi organ w dniu [...] lutego 2026 r. wydał decyzję nr [...], którą rozpoznając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania odmówił uchylenia opisanej na wstępie decyzji z [...] kwietnia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że taki środek został wniesiony przez stronę w dniu [...] lutego 2026 r.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19).

Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania, jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1426/19).

W orzecznictwie wskazuje się, że z treści art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Z tego też powodu sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22).

W kontrolowanej sprawie skarżąca zarzuciła organowi bezczynność, czyli – stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec braku przepisów szczególnych w postępowaniu wznowieniowym, objętym wnioskiem skarżącej, miały zastosowanie przepisy ogólne dotyczące terminów załatwienia spraw wynikające z art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu - w związku z tym, że sprawa nie była szczególnie skomplikowana – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. powinna została rozpoznana w ciągu jednego miesiąca w od dnia wszczęcia postępowania.

Datą wznowienia postępowania na żądanie strony na podstawie art. 147 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. jest dzień wydania przez organ postanowienia w tym przedmiocie, a nie dzień, w którym do organu wpłynął wniosek o wznowienie postępowania (zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej). W postępowaniu wznowieniowym art. 61 § 3 k.p.a. nie stosuje się (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2019 r., II GZ 315/19, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany do art. 149 k.p.a., LEX/el. 2019.bt. do art. 147).

Wobec powyższego wspomniany miesięczny termin zaczął biec w kontrolowanej sprawie od dnia wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania, tj. od dnia [...] września 2025 r. Co do zasady postępowanie to powinno zatem zostać zakończone do dnia [...] października 2025 r., jednak w okresie od [...] września 2025 r. do [...] stycznia 2026 r. postępowanie było zawieszone w związku z równolegle toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, objętej wnioskiem o wznowieniem postępowania w niniejszym postępowaniu. Powyższego okresu nie wlicza się do terminu rozpoznania sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 36 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Strona nie zakwestionowała zasadności zawieszenia postępowania. Nie budzi ono wątpliwości w świetle ugruntowanego w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiska, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614, wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., II GSK 1044/20).

Podjęcie zawieszonego postępowania nie spowodowało, że termin do rozpoznania sprawy zaczął biec od nowa. Oznacza to, że uwzględniając okres od wszczęcia postępowania ([...] września 2025 r.) do dnia zawieszenia postępowania ([...] września 2025 r.) oraz okres od podjęcia postępowania ([...] stycznia 2026 r.) do wydania decyzji ([...] lutego 2026 r.), niewątpliwe organ przekroczył miesięczny termin do rozpoznania sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, iż nie zaistniały w sprawie inne okresy spowodowane okolicznościami wskazanymi w art. 35 § 5 k.p.a., które uzasadniałyby niewliczanie ich do terminu rozpoznania sprawy.

Ponadto organ nie podjął czynności określonych w art. 36 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.

Rozpoznając skargę na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi w tym zakresie. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem przed dniem orzekania przez sąd w przedmiocie bezczynności, organ wydał decyzję kończącą postępowanie, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy.

Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2025 r.) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Nie zwalniało to jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu stwierdzony stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W rozpatrywanej sprawie organ po złożeniu skargi wydał decyzję kończącą sprawę, a przekroczenie miesięcznego terminu nie było znaczące, oczywiście uwzględniając art. 35 § 5 k.p.a.

W tej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, by bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa, ani też zaistnienia dotkliwych skutków indywidualnych bądź społecznych, związanych ze zwłoką w rozpoznaniu sprawy, Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Dlatego w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona, o czym orzeczono w pkt III sentencji.

O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).