Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. M.sp. z o.o. sp. komandytowa [...]. (dalej jako spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Na podstawie akt sprawy ustalono następujący stan faktyczny:
W dniu [...] grudnia 2025 r. wpłynął do organu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek spółki obejmujący m. in. żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci:
- 1) Wzoru lub algorytmu stosowanego przez Organ do wyliczania wysokości kontraktów na chirurgię jednego dnia dla poszczególnych regionów województwa z uwzględnieniem liczby mieszkańców, średniej wieku mieszkańców oraz dostępności do komunikacji publicznej w regionie.
- 2) Podziału tego wzoru/algorytmu na region północny i południowy województwa [...], jeśli stosowany jest zróżnicowany sposób kalkulacji w zależności od regionu.
- 3) Wysokości propozycji kontraktów na chirurgię jednego dnia dla wszystkich świadczeniodawców z województwa [...] na rok 2026.
- 4) Wysokości kontraktów na chirurgię jednego dnia dla wszystkich świadczeniodawców z województwa [...] zawartych w grudniu 2024 roku na rok 2025 oraz ich ostatecznej wysokości w listopadzie 2025.
Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. organ poinformował skarżącą, że w celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej został opracowany i zatwierdzony plan zakupu świadczeń na rok 2026. Organ wskazał, że plan ten został przygotowany w oparciu o dostępne środki finansowe, a wartości przyjęte do planu zakupu są wynikiem oceny dostępności do świadczeń, które uwzględniają dotychczasowe wysokości kontraktów oraz ich rzeczywiste wykonanie. Ponadto organ poinformował skarżącego, że wnioskowane analizy i symulacje nie stanowią informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że są to dokumenty wewnętrzne, stworzone wyłącznie na potrzeby organu.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia [...] grudnia 2025 r. (k. 35-36 akt administracyjnych), spółka wyjaśniła, że przedmiotem wniosku były informacje dotyczące zasad kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie chirurgia jednego dnia, finansowanych ze środków publicznych, w szczególności:
- - stosowanych kryteriów, wzorów lub algorytmów kalkulacji wartości kontraktów,
- - podziału środków między regiony województwa,
- - wysokości propozycji oraz zawartych kontraktów z poszczególnymi świadczeniodawcami na terenie województwa [...]. Skarżąca zakwestionowała, aby żądane analizy, symulacje, algorytmy miały charakter dokumentów wewnętrznych, jeżeli stanowiły podstawę do opracowania planu zakupu świadczeń i podjęcia decyzji o rozdysponowaniu środków publicznych. Skarżąca zwróciła uwagę, że przekazana przez organ odpowiedź ma ogólny charakter, ale nie odnosi się do poszczególnych punktów wniosku. Wobec powyższego skarżąca wezwała organ do udostępnienia żądanych informacji lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. przekazał skarżącej wyciąg z planu zakupu świadczeń na rok 2026 dla chirurgii jednego dnia [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Udostępniony wyciąg (w formie tabeli) zawierał liczbę jednostek rozliczeniowych, cenę oraz planowaną wartość świadczeń dla województwa [...] w poszczególnych zakresach świadczeń, z podziałem na obszary kontraktowania. Jednocześnie organ poinformował, że informacje o wartościach poszczególnych umów na rok 2026 opublikowane będą na stronie internetowej OW NFZ w informatorze o zawartych umowach (na moment udzielania odpowiedzi aneksy nie były jeszcze podpisane).
Ponadto organ podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z [...] grudnia 2025 r. Poinformował, że w celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej został opracowany i zatwierdzony plan zakupu świadczeń na rok 2026. Plan ten został przygotowany w oparciu o dostępne środki finansowe OWNFZ. Wartości przyjęte do planu zakupu są wynikiem oceny dostępności do świadczeń, które uwzględniają dotychczasowe wysokości kontraktów oraz rzeczywiste ich wykonanie. Na etapie planu były przeprowadzane analizy i symulacje wyłącznie na potrzeby Oddziału, a zatem zdaniem organu są to dokumenty wewnętrzne i z tego powodu organ uznał, iż brak jest podstaw do ich udostępniania.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2026 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej jej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2025 r. W ocenie skarżącej odpowiedź organu nie zrealizowała zakresu wniosku i stanowiła pozorne załatwienie sprawy. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że dokumenty w postaci algorytmów, analiz i symulacji stanowią dokumenty wewnętrzne. Skarżąca wskazała również, że nawet gdyby przyjąć że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu, to organ winien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że nie żąda zapisków roboczych, a informacji o kryteriach i mechanizmach, które faktycznie zadecydowały o podziale środków publicznych i wysokości kontraktów.
Skarżąca wniosła wobec powyższego o stwierdzenie bezczynności organu polegającej na odmowie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem sądu, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu odpowiedź z dnia [...] grudnia 2025 r. w pełni zrealizowała zakres wniosku skarżącego. Organ szczegółowo wyjaśnił w jaki sposób zabezpiecza udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazując, że odbywa się to w oparciu o plan zakupu świadczeń, który stanowi podstawę działania w zakresie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej i w którym przedstawiono priorytety, w zakresie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, a także m. in. określono obszary terytorialne, dla których przeprowadza się postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta na danym obszarze, w danym zakresie lub rodzaju świadczeń. Organ wyjaśnił również w jaki sposjib opracowuje ten plan. Jak wskazano już powyżej wyciąg z planu zakupu świadczeń dla wnioskowanych przez skarżącego zakresów, załączony do pisma z dnia [...] grudnia 2025 r., zawierał zarówno liczbę jednostek rozliczeniowych, cenę, jak i planowaną wartość świadczeń dla województwa [...] poszczególnych zakresach świadczeń, z podziałem na obszar kontraktowania.
Według organu nie mógł on udzielić skarżącej żadnej innej informacji, bo podstawą działania organu był właśnie Plan zakupu świadczeń, a nie wzory/algorytmy, o które wnioskował skarżący. Plan zakupu świadczeń zawiera informacje o tym jaka jest maksymalna wartość kontraktów w danym zakresie. Informacje o zawartych umowach z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów publikowane są w Informatorze o zawartych umowach.
Ponadto, w odniesieniu do wnioskowanych wzorów/algorytmów /symulacji organ wskazał, że analizy i symulacje stanowią jego dokumenty wewnętrzne i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ zrealizował zatem wniosek również w tym zakresie, wskazując, że w przypadku gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej organ nie wydaje decyzji odmownej, lecz informuje o tym wnioskodawcę.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że żądana przez skarżącego do udostępnienia informacja w postaci: 1. wzoru lub algorytmu stosowanego do wyliczenia wysokości kontraktów na chirurgię jednego dnia dla poszczególnych regionów województwa z uwzględnieniem liczby mieszkańców, średniej wieku mieszkańców oraz dostępności do komunikacji publicznej w regionie, 2. podziału tego wzoru/algorytmu na region północny i południowy, jeśli stosowany jest zróżnicowany sposób kalkulacji w zależności od regionu - nie ma charakteru informacji publicznej. Przeprowadzone przez organ analizy, symulacje sporządzane są wyłącznie na wewnętrzne potrzeby organu. Są to dane, które służą zgromadzeń pewnych informacji, poszerzeniu spektrum danych, potrzebnych organowi do podjęcia ostatecznych decyzji. Przeprowadzone przez organ symulacje, analizy w żadnym zakresie nie są dla niego wiążące i nie stanowią o kierunkach jego działania.
Powyższe nie oznacza jednak zdaniem organu, że skarżąca nie ma możliwości kontroli społecznej nad działalnością organu, gdyż udostępniono jej bowiem plan zakupu świadczeń we wnioskowanym przez skarżącego zakresie.
Organ wskazuje również, że w dniu [...] grudnia 2025 r. skarżący doprecyzował swój wniosek o informację publiczną z dnia [...] grudnia wskazując, że przedmiotem wniosku były informacje dotyczące zasad kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie chirurgia jednego dnia. Skarżący ponowił żądanie udostępnienia stosowanych kryteriów, wzorów algorytmów kalkulacji wartości kontraktów, podziału środków między regiony województwa, wysokości propozycji oraz zawartych kontraktów z poszczególnymi świadczeniodawcami na terenie województwa [...].
Organ wyjaśnia, że ww. wniosek potraktowany został jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zakres żądanych informacji jest bowiem inny niż we wniosku z dnia [...] grudnia 2025 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje zaś możliwości uzupełniania pierwotnego wniosku.
Organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek w ustawowym terminie, tj. w dniu [...] grudnia 2025 r. Organ ponownie wskazał, że podstawą jego działania w zakresie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej jest plan zakupu świadczeń. Organ przesłał skarżącej wyciąg z planu zakupu świadczeń dla zakresu chirurgia jednego dnia, w którym wskazane są poszczególne regiony województwa [...]. Jak już powyżej wskazano, udostępniony skarżącemu wyciąg z planu zakupu świadczeń zawierał liczbę jednostek rozliczeniowych, cenę, jak i planowaną wartość kontraktów dla województwa [...] w poszczególnych zakresach świadczeń, z podziałem na obszar kontraktowania. Organ wskazał także skarżącemu, że informacje o wartościach poszczególnych umów na rok 2025 opublikowane będą na stronie internetowej oddziału.
Organ wyjaśnił w tym zakresie, że umowy zawierane z podmiotami udzielającymi świadczeń w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chirurgii jednego dnia są umowa wieloletnimi. Sposób ustalania warunków finansowych na kolejny okres rozliczeniowy określony jest w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. (tj. z dnia 5 marca 2025 r. Dz.U. z 2025 r. poz. 400) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: Rozporządzenie). Zgodnie z § 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Rozporządzenia: "W przypadku gdy umowa zostaje zawarta na okres dłuższy niż rok, kwoty zobowiązań w poszczególnych zakresach na następne okresy rozliczeniowe są ustalane corocznie, w terminie do dnia 30 listopada, chyba że strony postanowią inaczej. W tym samym terminie są ustalane warunki finansowania świadczeń w umowie niezawierającej kwoty zobowiązania.
- 2. Propozycje kwot zobowiązań i warunków finansowania świadczeń, o których mowa w ust. 1, przedstawia świadczeniodawcy dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, z których świadczeniodawca zawarł umowę, albo Prezes Funduszu w terminie do dnia [...] października, chyba że strony postanowią inaczej. (...)
- 1. Ustalenie kwot zobowiązań i warunków finansowania świadczeń, o których mowa w ust. 1, stanowi podstawę sporządzenia i podpisania planu rzeczowo-finansowego."
Organ wskazał, że aneksami z dnia [...] października 2025 r. przedłużył, między innymi z podmiotami udzielającymi świadczeń w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chirurgii jednego dnia, termin przedstawienia i ustalenia warunków finansowania świadczeń, odpowiednio do [...] listopada i [...] grudnia 2025 r. Odpowiadając na pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2025 r. Organ nie posiadał jeszcze zawartych aneksów wprowadzających warunki finansowe do umów na rok 2026. Organ był w trakcie ich przygotowywania i z tego względu, w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. organ wskazał, że informacje o wartościach poszczególnych umów na 2026 rok będą opublikowane na stronie internetowej OW NFZ w informatorze o zawartych umowach. Umowy z nowoustalonymi wartościami w dniu [...] grudnia 2025 r. zostały opublikowane na stronie internetowej OW NFZ, co obrazują printscreen załączone do niniejszego pisma. Zawarte przez OW NFZ umowy, z których wynikają wartości kontraktów są zatem informacjami publicznie dostępnymi.
W zakresie żądania udzielenia informacji dotyczącej propozycji kontraktów na chirurgię jednego dnia dla wszystkich świadczeniodawców z województwa [...] na rok 2026, organ wyjaśnił, że dokumenty te nie mogły zostać skarżącemu udostępnione, z uwagi na fakt, że stanowią one dokumenty wewnętrzne. Złożone przez organ propozycje dotyczące wartości kontraktów nie są ostateczne, lecz stanowią dopiero pierwszy etap uzgadniania wartości kontraktu. Świadczeniodawca może zaakceptować złożoną propozycję lub nie. Ostateczne ustalenie wartości kontraktu następuje poprzez podpisanie przez strony aneksu do umowy.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2026 r. skarżąca potwierdziła, że wnosi o stwierdzenie bezczynności organu odnośnie całego wniosku z dnia [...] grudnia 2025r., czyli punktów 1-4.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jeden. Dz.U. z 2026r., poz. 143; dalej jako p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi była bezczynność Dyrektora OW NFZ w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2025 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci:
- 1. Wzoru lub algorytmu stosowanego przez Organ do wyliczania wysokości kontraktów na chirurgię jednego dnia dla poszczególnych regionów województwa z uwzględnieniem liczby mieszkańców, średniej wieku mieszkańców oraz dostępności do komunikacji publicznej w regionie.
- 2. Podziału tego wzoru/algorytmu na region północny i południowy województwa [...], jeśli stosowany jest zróżnicowany sposób kalkulacji w zależności od regionu.
- 3. Wysokości propozycji kontraktów na chirurgię jednego dnia dla wszystkich świadczeniodawców z województwa [...] na rok 2026.
- 4. Wysokości kontraktów na chirurgię jednego dnia dla wszystkich świadczeniodawców z województwa [...] zawartych w grudniu 2024 roku na rok 2025 oraz ich ostatecznej wysokości w listopadzie 2025.
Podkreślić należy, iż sąd przystępując do kontroli zobowiązany jest każdorazowo ustalić zakres zaskarżenia, wynikający ze skargi. W tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Podobnie również rzecz się ma w przypadku zarzucanej bezczynności. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Z tej przyczyny Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania decyzji czy innego aktu w części, czy bezczynności, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. J. P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 134, wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., II GSK 1142/15, wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r., II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r., II OSK 1488/17, wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., II OSK 426/20, wyrok NSA z 9 marca 2023 r., I OSK 117/22). Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca jednoznacznie określiła, iż domaga się udostępnienia informacji publicznej objętej pkt 1-4 wniosku z [...] grudnia 2025 r.
Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. - mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).
Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji lub żądanie dotyczy informacji, która nie stanowi informacji publicznej, organ informuję o powyższym wnioskodawcę zwykłym pismem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tylko w taki sposób organ może uwolnić się od zarzutu bezczynności. Dodać przy tym należy, iż istotne jest przy ocenie czy organ dopuścił się bezczynności czy informacja publiczna została udostępniona w pełni tj. czy wniosek został rozpoznawany w całości, gdyż udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi, uwalania organu od zarzutu bezczynności.
Dla oceny, czy organ dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) oraz pełnym zakresie.
Odnośnie spełnienia przesłanki podmiotowej należy zauważyć, że Dyrektor OW NFZ niewątpliwie należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną.
Z kolei według art. 107 ust. 1 ustawa o świadczeniach dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną.
Analizując wniosek skarżącej z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób, innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
Mając na uwadze powyższe, co do zasady informacje dotyczące kryteriów i mechanizmów dotyczących podziału środków publicznych przeznaczonych na opiekę zdrowotną, zasad gospodarowania nimi, w tym dotyczące zawieranych kontraktów w tym zakresie, stanowią informację publiczną, jako dane odnoszące do realizacji obowiązków ustawowych NFZ w zakresie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w celu realizacji zadania władz publicznych polegającego na zapewnieniu równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach) i jawności wydatkowania środków publicznych, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 lit. a u.d.i.p.
Nie oznacza to jednak, że każda informacja utrwalona w formie dokumentu odnosząca się do tej kwestii, znajdująca się w dyspozycji organu może być kwalifikowana jako informacja publiczna. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Również w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r., III OSK 3335/21).
W orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29).
Założeniem u.d.i.p. było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki NSA z: 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/19).
Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., III OSK 1867/23).
Przy czym należy zaznaczyć, iż kwalifikacji określonego dokumentu jako dokumentu wewnętrznego dokonywać należy z dużą ostrożnością, aby w sposób nieuprawniony nie ograniczać zagwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo prawa dostępu do informacji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ jest obowiązany odczytywać dokładnie i odnosząc się do niego także obowiązany jest dochować staranności, kolejno ustosunkowując się w czytelny sposób do poszczególnych punktów złożonego wniosku, a nie poprzestając na udzieleniu jakiejkolwiek lub tylko cząstkowej odpowiedzi, w przeciwnym razie naraża się na zarzut bezczynności.
Na gruncie przedmiotowej sprawy organ udzielił skarżącej dwóch odpowiedzi: w piśmie z [...] grudnia 2025 r. i [...] grudnia 2025 r. I chociaż pisma te wydane zostały w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie to jednak odpowiedzi te były nieprecyzyjne, chaotyczne i nie odnosiły się w istocie do wszystkich elementów objętych wnioskiem skarżącej, co uczyniło podniesiony przez skarżącą zarzut bezczynności uzasadnionym.
We wniosku z [...] grudnia 2025 r. skarżąca zwróciła się w pkt 1 i 2 o udostępnienie: 1. Wzoru lub algorytmu stosowanego przez organ do wyliczania wysokości kontraktów na chirurgię jednego dnia dla poszczególnych regionów województwa z uwzględnieniem liczby mieszkańców, średniej wieku mieszkańców oraz dostępności do komunikacji publicznej w regionie, 2) podziału tego wzoru/algorytmu na region północny i południowy województwa [...], jeśli stosowany jest zróżnicowany sposób kalkulacji w zależności od regionu.
Tymczasem organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. wskazał, że w celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej został opracowany i zatwierdzony plan zakupu świadczeń na rok 2026. Wartości w nim przyjęte są wynikiem oceny dostępności do świadczeń, które uwzględniają dotychczasowe wysokości kontraktów oraz rzeczywiste ich wykonanie. Ponadto organ poinformował, że brak jest podstaw do udostępnienia analiz i symulacji, ponieważ są to dokumenty wewnętrzne.
Poddając analizie treść w/w pisma należy stwierdzić, iż po pierwsze organ nie odniósł się do algorytmów i wzorów, których dotyczył wniosek, a wskazał na symulacje i analizy, chociaż wniosek skarżącej tego nie dotyczył. Ponadto podał ogólną informację o planie zakupu świadczeń na 2026 r., nie udostępniając nawet treści tego dokumentu. W żaden zaś sposób organ nie odniósł się do treści pkt 3 i 4 wniosku z [...] grudnia 2025 r.
Z kolei, skarżąca po zapoznaniu się z takim stanowiskiem organu, w piśmie z dnia [...] grudnia 2025 r. słuszne stwierdziła, że odpowiedź nie odnosi się do poszczególnych punktów wniosku, wobec czego podkreśliła, że chodzi jej o informacje dotyczące zasad kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie chirurgia jednego dnia finansowanych ze środków publicznych, w szczególności: kryteriów, wzorów, algorytmów, kalkulacji wartości kontraktów, podziału środków pomiędzy regiony województwa i wysokości propozycji oraz zawartych kontraktów z poszczególnymi świadczeniodawcami na terenie województwa [...].
W odpowiedzi z [...] grudnia 2025 r. organ przekazał skarżącej wyciąg z planu zakupu świadczeń na 2026 r. dla chirurgii jednego dnia, informując, że dane o wartościach poszczególnych umów na 2026 r. będą opublikowane na stronie organu. W pozostałej części pisma organ podtrzymał stanowisko, że analizy i symulacje wykonywane na etapie przygotowywania planu są dokumentami wewnętrznymi. W piśmie tym zatem organ znów nie odniósł się do wzorów i algorytmów wymienionych we wniosku skarżącej i nie odniósł się do pkt 3 i 4 wniosku z [...] grudnia 2025 r.
Jak wynika z analizy akt sprawy, w istocie dopiero w odpowiedzi na skargę organ po raz pierwszy podał, że nie korzystał z żadnych wzorów i algorytmów, których udostępnienia domagała się skarżąca, a podstawą działania organu był plan zakupu świadczeń, przy czym wykonywane w związku z nim analizy i symulacje stanowią zdaniem organu dokumenty wewnętrzne. W tym zakresie - w ocenie Sądu - słusznie organ uznał, że analizy i symulacje, których jako elementu kontraktowania w istocie domagała się skarżąca nie stanowią informacji publicznej jako dokumenty wewnętrzne. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jako informacje publiczne nie są kwalifikowane dokumenty wewnętrzne (analizy, opinie, dyskusje sugestie, propozycje). Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć bowiem zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz).
Ze swej istoty analizy i symulacje nie mają w istocie charakteru wiążącego, nie powstały one w ramach sformalizowanej procedury i stanowią pewien element służący do przyszłego, ewentualnego wypracowania przez organ stanowiska, który wrażany jest przez organ w "Planie zakupu świadczeń opieki zdrowotnej, sporządzonym" zgodnie z art. 131b ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem Prezes Funduszu sporządza projekt planu zakupu świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze województwa na następny rok, uwzględniając dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze województwa, wysokość planowanych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej oraz krajowy plan i wojewódzki plan. Projekt planu zakupu świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze województwa na następny rok Prezes Funduszu przekazuje radzie oddziału wojewódzkiego Funduszu w celu zaopiniowania, w szczególności w zakresie zgodności z krajowym planem i wojewódzkim planem (ust. 1). Plan zakupu świadczeń opieki zdrowotnej składa się z:
- 1) części ogólnej zawierającej w szczególności wskazanie priorytetów w zakresie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej wraz z uzasadnieniem;
- 2) części szczegółowej określającej w szczególności obszary terytorialne, dla których przeprowadza się postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oraz maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta na danym obszarze, w danym zakresie lub rodzaju świadczeń (ust. 2). Prezes Funduszu zatwierdza plan zakupu świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze województwa (ust. 3). I ten właśnie dokument stanowi informację publiczną, które powinien organ udostępnić.
Trafnie zatem organ co zasady odesłał skarżącego odnośnie procesu kontraktowania świadczeń do planu zakupu świadczeń na 2026 r. przesyłając skarżącej jego wyciąg. Tyle tylko, że analiza przesłanego przez organ skarżącej planu na 2026r. nie zawiera elementu, wymaganego przez art. 131b ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, określającego "maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta na danym obszarze, w danym zakresie lub rodzaju świadczeń", a zatem brak było w zakresie w/w informacji istotnego elementu, który ma w istocie znaczenie z punktu widzenia zasad kontraktowania, a który spowodował, że nie udostępniono żądanej informacji o zasadach kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie chirurgia jednego dnia, finansowanych ze środków publicznych.
Z kolei co do objętej wnioskiem skarżącej kwestii wysokości propozycji kontraktów na chirurgię jednego dnia dla wszystkich świadczeniobiorców na 2026 r. organ dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że jest to etap uzgadniania wartości kontraktu, który nie podlega udostępnieniu, gdyż nie jest informacją publiczną (z czym można się zgodzić mając na uwadze, że jest to pewien etap postępowania, jeszcze nie jest to ostateczna decyzja o wartości kontraktu) odsyłając do planu zakupu świadczeń, gdzie określona jest maksymalna wartość umów. Odnośnie planu zakupu świadczeń, jak już wskazał powyżej Sąd, dokument ten nie został jednak udostępniony skarżącej w pełnym zakresie, gdyż nie zawiera maksymalnej liczby umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która zostanie zawarta na danym obszarze, w danym zakresie lub rodzaju świadczeń.
Co do wysokości kontraktów na chirurgię jednego dnia zawartych w grudniu 2024 r. i ostatecznej wysokości w listopadzie 2025 r., w istocie brak odpowiedzi organu, treść odpowiedzi na skargę jest w tym zakresie chaotyczna i niejednoznaczna, nie pozwalając na stwierdzenie, że organ prawidłowo się do niej ustosunkował.
Sąd uznał, iż w istocie organ nie udzielił skarżącej precyzyjnej i pełnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w taki sposób, że odniósł się kolejno do każdego z punktów wniosku. W istocie dopiero w odpowiedzi na skargę, która stanowi pismo procesowe skierowane do Sądu, ustosunkował się do poszczególnych kwestii objętych wnioskiem skarżącej, przy czym także dokonał tego w sposób chaotyczny (m.in. dlatego że odpowiedź obejmuje także ustosunkowanie się do innego wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2025 r., który nie był przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie).
O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej, czy nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyrok NSA z 18 marca 2009r., I OSK 1261/08, wyrok WSA w Lublinie z 16 grudnia 2010 r., II SAB/Lu 75/10, wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2013 r., II SAB/Łd 107/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09; 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Jednocześnie - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2025 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem organ podjął czynności wobec wniosku skarżącej, udzielając częściowo wyjaśnień i uzasadniając swoje stanowisko. Działaniom organu nie można przypisać celowego działania i złej woli w realizacji obowiązków wynikających z u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z tych samych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono również o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do wymierzenia takiej grzywny, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek wymierzenia grzywny - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy.
W przedmiotowej sprawie te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny.
O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami.