Uzasadnienie
Stowarzyszenie L. w [...] wystąpiło w dniu 22 marca 2026 r. do Burmistrza [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie:
- 1) analizy demograficznej (aktualnej oraz w perspektywie najbliższych lat), na podstawie której podjęto decyzję o budowie pierwszego publicznego żłobka samorządowego w Gminie [...] jako jednodziałowej placówki na 20 miejsc;
- 2) wszelkich dokumentów, opracowań, raportów, notatek służbowych lub zestawień danych stanowiących podstawę ww. analizy demograficznej lub z niej wynikających
- - w formie elektronicznej na adres e-mail: [...] W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w materiale TVP z dnia [...] marca 2026 r. Burmistrz [...] oświadczył, że decyzja o budowie pierwszego publicznego żłobka samorządowego została poprzedzona analizą demograficzną, zarówno aktualną, jak i w perspektywie najbliższych lat, a wynikiem tej analizy było założenie jednodziałowej placówki na 20 miejsc. Podkreślono ponadto, że dokumenty stanowią informację publiczną, jako że dotyczą procesu decyzyjnego organu gminy w sprawie inwestycji finansowanej ze środków publicznych.
Organ w dniu 30 marca 2026 r. skierował do wnioskodawcy, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. /prawidłowo 2022/, poz. 902; dalej jako u.d.i.p.), pismo w którym - wobec złożenia m.in. opisanego na wstępie wniosku - wezwał do wykazania, że pozyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od otrzymania pisma, gdyż w ocenie organu wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną.
Taką kwalifikację wniosku przyjęto w związku z tym, iż na moment jego złożenia taka informacja nie istnieje w postaci gotowej, a jej przygotowanie ze względu na rozpiętość czasową, konieczność wyszukania żądanych informacji, szacowaną obszerność materiału źródłowego oraz konieczność dokonania dodatkowych analiz w kwestii anonimizacji, czy kwestii ograniczenia prawa do informacji w związku z przesłankami art. 5 u.d.i.p. wymaga dodatkowego, a przede wszystkim znacznego, zaangażowania pracowników tut. Urzędu w szacowanym wymiarze co najmniej kilku dni. Gmina nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie wskazanych we wnioskach informacji. W piśmie tym również wezwano o podanie dokładnych danych adresowych strony postępowania dla celów dokonania skutecznego doręczenia w przypadku konieczności wydania decyzji.
Wnioskodawca odpowiadając na powyższe wezwanie w piśmie z [...] marca 2026 r. zakwestionował twierdzenia organu, co do kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, podkreślając, że stoi to w sprzeczności z publicznymi oświadczeniami samego Burmistrza. Odnośnie natomiast żądania podania dokładnych danych adresowych strony, stowarzyszenie podniosło, że dane te zostały wskazane w treści wniosku z dnia [...] marca 2026 r. oraz w załączonej do niego dokumentacji organizacyjnej (adres: [...]; adres e-mail: [...]; adres e-Doręczeń; [...]).
Pismem z [...] kwietnia 2026 r. organ, powołując się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 poz. 1691; dalej jako k.p.a.), wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych m.in. wniosku z [...] marca 2026 r. w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania, przez złożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu: 1) regulaminu stowarzyszenia, 2) dokumentu potwierdzającego wpisanie stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, 3) listy wszystkich członków stowarzyszenia.
Jednocześnie w piśmie tym organ wskazał, że poświadczoną za zgodność z oryginałem należy rozumieć: kopię dokumentu zawierającą klauzulę "zgodne z oryginałem" lub "za zgodność z oryginałem" umieszczoną na każdej stronie dokumentu wraz z pieczątką wnioskodawcy, datą i czytelnym podpisem lub podpisem nieczytelnym wraz z imienną pieczęcią osoby uprawnionej do potwierdzania dokumentów za zgodność z oryginałem wraz ze wskazaniem pełnionej funkcji. W przypadku dokumentów wielostronicowych dopuszcza się możliwość potwierdzania za zgodność z oryginałem na pierwszej stronie dokumentu zamieszczając klauzulę np. "za zgodność z oryginałem od strony X do strony X" wraz z pieczątką wnioskodawcy, datą i czytelnym podpisem lub podpisem nieczytelnym wraz z imienną pieczęcią osoby uprawnionej do potwierdzania dokumentów za zgodność z oryginałem wraz ze wskazaniem pełnionej funkcji. Dokumenty wielostronicowe powinny być zszyte i mieć ponumerowane strony, przy czym dopuszczalna jest forma odręczna numeracji.
Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne w formie dopisków, poprawek lub uszkodzeń, powyższe okoliczności stwierdza się w poświadczeniu. Poświadczenia dokonuje osoba uprawniona do reprezentowania wnioskodawcy lub inna osoba upoważniona przez osobę uprawnioną do reprezentowania wnioskodawcy. Upoważnienie wymaga formy pisemnej i powinno być dołączone. Do poświadczania kopii dokumentów za zgodność z oryginałem uprawnieni są również; notariusz, adwokat, radca prawny.
W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca w piśmie z [...] kwietnia 2026 r. wskazał, że zostało ono wydane na podstawie przepisu, którego zastosowanie w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej jest kategorycznie wykluczone, Ponadto zdaniem wnioskodawcy wezwanie jest bezprzedmiotowe w sensie materialnym, ponieważ wszystkie trzy dokumenty, których przedłożenia organ domaga się pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, znajdują się w aktach sprawy od dnia 22 marca 2026 r. Wniosek został opatrzony sześcioma załącznikami obejmującymi regulamin Stowarzyszenia L., dokument potwierdzający wpis stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę [...], listę wszystkich członków stowarzyszenia, protokół z zebrania członków, uchwałę o wyborze zarządu oraz upoważnienie członka zarządu do reprezentowania stowarzyszenia. Wszystkie załączniki zostały opatrzone podpisem zaufanym.
Organ w piśmie z [...] maja 2026 r. – powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. – zawiadomił wnioskodawcę, że w związku z uprzednim wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej m.in. z [...] marca 2026 r., braki te nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. W szczególności, pomimo pouczenia, nie przedłożono oryginału ani prawidłowo poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu regulaminu stowarzyszenia, dokumentu potwierdzającego wpis stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych oraz listy wszystkich członków stowarzyszenia. W związku z powyższym obowiązek wynikający z wezwania nie został wykonany, co skutkuje pozostawieniem m.in. wniosku z [...] marca 2026 r. bez rozpoznania.
Stowarzyszenia L. wniosło skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego zastosowanie do informacji prostej, podczas gdy norma ta dotyczy wyłącznie informacji przetworzonej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu tego pisma opisał przebieg postępowania dotyczącego wniosku skarżącego z [...] marca 2026 r., podkreślając, że każda z czynności organu stanowiła niezbędny etap procedowania sprawy i była funkcjonalnie powiązana z możliwością jej dalszego rozpoznania. Nie były to działania pozorne ani zmierzające do przedłużenia postępowania, lecz wynikały z konieczności ustalenia dopuszczalności dalszego procedowania wniosków. Bezczynność może zostać stwierdzona wyłącznie w sytuacji braku realnych działań organu. W niniejszej sprawie organ prowadził analizę sprawy, podejmował czynności materialne i formalne, wzywał do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, wzywał do usunięcia braków formalnych oraz podejmował kolejne czynności zmierzające do rozpoznania sprawy.
Nie można zatem mówić o bezczynności organu. Organ nie pozostawał bierny, lecz znajdował się na etapie poprzedzającym możliwość ostatecznego merytorycznego rozpoznania sprawy, co warunkuje możliwość przypisania sprawie stadium realizacji obowiązku udostępnienia informacji. W konsekwencji organ nie odmówił udostępnienia informacji ani jej nie udzielił z uwagi na to, że na tym etapie postępowania nie było jeszcze możliwe nadanie wnioskowi dalszego biegu w postaci merytorycznego jego rozpoznania. Tym samym organ, podejmując kolejne czynności znajdujące uzasadnienie w okolicznościach sprawy oraz zgromadzonym materiale, działał w granicach obowiązujących przepisów prawa i nie pozostawał w bezczynności. Postępowanie prowadzone było w sposób ciągły, a podejmowane czynności zmierzały do ustalenia możliwości dalszego procedowania sprawy oraz jej ostatecznego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest terminowość czynności podejmowanych przez Burmistrza [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o które zwróciło się skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] marca 2026 r.
Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).
Niesporne w kontrolowanej sprawie było, że Burmistrz [...] jako organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot
"w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób, innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.
W kontekście powyższego żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje we wniosku z [...] marca 2026 r. - jako odnoszące się do analiz poprzedzających podjęcie przez organ decyzji budowy żłobka, co stanowi realizację zadania publicznego, będącego zadaniem własnym gminy zgodnie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) i związane z wydatkowaniem środków publicznych - stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w. zw. z art. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p. To, że powyższe informacje są informacjami publicznymi nie była kwestionowana przez organ na żadnym etapie postępowania.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Wskazać należy, że u.d.i.p. w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to żądanie interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16, wyrok NSA z 13 września 2024 r., III OSK 3268/23).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej.
W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Innymi słowy, na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.
W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną, w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3146/23, CBOSA).
Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15;
z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17;
z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16).
W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że termin czternastodniowy określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy również obowiązku poinformowania skarżącego o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym faktem, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), U.d.i.p. Komentarz, LEX/el. 2025, t. 1.3 do art. 13, wyrok WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r., II SAB/Kr 37/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r., II SAB/Rz 7/21).
Mając na uwadze czynności podjęte przez organ oraz stowarzyszenie przytoczone na wstępie uzasadnienia (str. 1-4), należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w wezwaniu z [...] marca 2026 r. do wykazania szczególnego interesu prawnego w uzyskaniu żądanej informacji - pomijając jego sztampowość, którego treść była już wielokrotnie powielana w odpowiedzi na wnioski skarżącego stowarzyszenia, bez jakiejkolwiek indywidualizacji - organ nie pouczył wnioskodawcy o konsekwencjach niezastosowania do niego, a ponadto żądał informacji o adresie wnioskodawcy, który wynikał już z treści wniosku z [...] marca 2026 r. Zresztą organ znał ten adres wnoszącego pismo z toku wcześniejszych kontaktów urzędowych.
Przy czym podkreślić należy, iż organ uznając żądane informacje za informację przetworzoną oraz stwierdzając brak - w jego ocenie - wykazania przez stowarzyszenie interesu publicznego w jej pozyskaniu, pierwszą czynność, którą można byłoby kwalifikować jako podjętą w postępowaniu administracyjnym było wezwanie do usunięcia braków formalnych z [...] kwietnia 2026 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że samo wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z [...] kwietnia 2006 r., jak i zawiadomienie z [...] maja 2026 r. pozostawieniu m.in. wniosku strony skarżącej z [...] marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, nastąpiło zgodnie z prawem.
Przede wszystkim wskazany przez organ brak przedłożenia dokumentów w postaci oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem regulaminu stowarzyszenia, dokumentu potwierdzającego wpisanie stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych oraz listy członków stowarzyszenia w żądanej przez organ formie (wskazanej w wezwaniu z [...] kwietnia 2026 r.), nie stanowił przeszkody do nadania wnioskowi o udzielenie informacji publicznej dalszego biegu, w szczególności przez wydanie ewentualnej decyzji administracyjnej.
Podkreślić bowiem należy, że stowarzyszenie załączyło powyższe dokumenty do wniosku z [...] marca 2026 r. w formie elektronicznej, z adnotacją o opatrzeniu ich podpisem zaufanym. Przy czym należy zauważyć, że organ w wezwaniu z [...] kwietnia 2026 r. informując stronę o sposobie złożenia dokumentów, w istocie pominął możliwość przesłania dokumentów droga elektroniczną, które jest tak samo dopuszczalne jak złożenie dokumentu osobiście czy za pośrednictwem doręczyciela (poczty), co stoi w sprzeczności z art. 9 k.p.a. Ponadto ani w wezwaniu z [...] kwietnia 2026 r., ani też w zawiadomieniu z [...] maja 2026 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w żaden sposób nie wyjaśnił stronie dlaczego dokumenty złożone w formie elektronicznej w zakresie regulaminu stowarzyszenia, listy członków oraz wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych uznaje za niewystarczające do wykazania umocowania osoby składającej wniosek do działania w imieniu skarżącego.
Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie podkreśla się, że wezwanie do usunięcia braków formalnych winno być sporządzone w danej sprawie. Niedopuszczalne było więc skonstruowanie jednego wezwania obejmującego wiele spraw (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2026 r., III OSK 6/26). W niniejszej sprawie wezwanie zostało skierowane w odniesieniu do dwóch wniosków.
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż organ informując stronę w wezwaniu z [...] kwietnia 2026 r. o formie, w jakiej powinny zostać złożone dokumenty, nie wskazał podstawy prawnej, ale jednocześnie treść tej informacji wskazuje, że organ bazował na treści art. 76a k.p.a., który w istocie odnosi się do dowodów, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie chodziło o złożenie dokumentu w postępowaniu dowodowym, a o wykazanie umocowania wnioskodawcy do występowania w postępowaniu. Ponadto w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle stosowania tego przepisu wskazuje się, że brak w aktach sprawy oryginału lub urzędowo uwierzytelnionego odpisu dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie istnieje, zaś brak właściwego uwierzytelnienia dokumentu urzędowego nie pozbawia nieuwierzytelnionej kopii charakteru dowodu w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wpływa na jego moc dowodową. O ile bowiem kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, to brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2842/15; wyrok NSA z 24 maja 2019 r., II GSK 1646/17; wyrok NSA z 4 marca 2021 r., II GSK 744/20, P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex/el 2026, t. 4 akapit 2 do art. 76a).
Na marginesie należy zauważyć, iż organ koncentrując się na wspomnianych odpisach dokumentów nie zauważył zasadniczego braku formalnego wniosku z [...] marca 2026 r., jeśli zamierzał wydać decyzję, a mianowicie, że jest niepodpisany, gdyż miał formę zwykłego maila, nieopatrzonego podpisem elektronicznym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że pozostawienie wniosku skarżącego stowarzyszenia bez rozpoznania, ze wskazaniem na powyższą argumentację, pozbawione było podstaw prawnych. Organ nie rozpoznał w sposób prawidłowy w świetle przepisów u.d.i.p. złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie udostępnił w ustawowym terminie żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie przedłużył też terminu do udzielenia informacji na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W konsekwencji Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego stowarzyszenia z [...] marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązując organ - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do rozpoznania tego wniosku w terminie 14-dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I i II wyroku).
W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy.
W rozpatrywanej sprawie organowi nie można postawić tego rodzaju zarzutów.
W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku strony skarżącej, ale na błędnym zastosowaniu przepisów u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że ustalona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania wobec organu środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym do żądanego w skardze wymierzenia grzywny. Stąd w tym zakresie skarga została oddalona podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku).
Końcowo należy wskazać, iż w niniejszej sprawie Sąd nie był uprawniony do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego stowarzyszenia z [...] października 2025 r., a mianowicie, czy są one informacją przetworzoną. Ocena taka dokonana może zostać dopiero podczas badania zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która uznana została przez organ za informację przetworzoną.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).