Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. obywatelka Ukrainy – L. Z. (dalej: "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach osobistą skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Organ") w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzuciła Organowi niewykonanie obowiązkowych czynności materialno-technicznych, polegających na pobraniu odcisów palców i dokonaniu adnotacji w dokumencie podróży (wbiciu stempla), przez co jej sprawa nie została załatwiona w terminie i naruszony został art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE (prawo do dobrej administracji) oraz art. 45 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, a także art. 105 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079; zwanej dalej w skrócie: "u.o.c."), jak również art. 7-9, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a.").
Domagała się między innymi: stwierdzenia rażącej bezczynności Organu i jego zobowiązania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, do pobrania odcisów palców z odnotowaniem wbicia stempla w dokumencie podróży, zasądzenia kosztów postępowania i sumy pieniężnej w wysokości 5 000,-zł. oraz wymierzenia grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości. Uzasadniając rażącą bezczynność Organu podała, że na dzień 19 grudnia 2025 r. wyznaczono jej termin osobistego stawiennictwa, celem złożenia wniosku o udzielenie karty pobytu wraz z pobraniem odcisów linii papilarnych palców, oraz potwierdzenia tego w dokumencie podróży. Zdaniem skarżącej, Organ z powołaniem się na konieczność skorzystania z systemu Modułu Obsługi Spraw (w skrócie: "MOS") błędnie odmówił przyjęcia jej wniosku i dokonania wymienionych czynności materialno-technicznych.
W odpowiedzi na skargę z dnia 23 lutego 2026 r. Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 19 grudnia 2025 r. do Organu wpłynął wniosek skarżącej, poza systemem MOS, z związku z tym poinformował o treści Regulaminu i tego samego dnia skarżąca złożyła wniosek w prawidłowej formie, jednak nie był on kompletny. Już w dniu 20 stycznia 2026 r. złożone zostało przez skarżącą ponaglenie, a potem skarga. Czas obsługi skarżącej trwał zaledwie 30 min. Obecnie jej wniosek oczekuje na wezwanie od uzupełnienia braków formalnych, bowiem wpływające wnioski realizowane są według kolejności. Wyjaśnił, że art. 112a u.o.c., reguluje termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże na mocy art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 337, zwanej dalej: "u.o.p."), bieg terminów na załatwienie tych spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, co wyłącza stosowanie przepisów o bezczynności.
W ocenie Organu, zakresem art. 100c i art. 100d u.o.p. objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego Organ wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącego jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych, w tym nałożonymi na nich dodatkowymi zadaniami związanymi między innymi z przedłużaniem ważności wiz krajowych dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych krajach status bezpaństwowca, dotyczących wydawania, przedłużania ważności, sporządzania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na dodatkowe trudności organizacyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., stosownie do których sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei, przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19).
W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej, która - jak wynika z akt administracyjnych - będąc obywatelką Ukrainy przybyła do Polski celem zamieszkania z mężem prowadzącym działalność gospodarczą w Polsce (k. 28 akt administracyjnych).
Organ wychodzi z założenia, że nie pozostaje w bezczynności z uwagi na treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3 pkt 1 u.o.p. Z uregulowań tych wynika, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). W myśl art. 100d ust. 3 pkt 1 u.o.p., we wspomnianym okresie, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Bieg terminu załatwienia sprawy rozpoczyna się od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 u.o.c., w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 stycznia 2022 r., jednakże w myśl art. 100d u.o.p., termin ten nie rozpoczął biegu. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.
W tym kontekście przyjdzie wyjaśnić, że dnia 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c u.o.p. Unormowanie to w ust. 1 pkt 1 lit. a) stanowiło, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie z brzmienia ust. 3 pkt 1 i 2 powołanego przepisu wynikało, że w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Z kolei, w świetle ust. 4 powyższego uregulowania, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2023 r. dodany został art. 100d u.o.p., który zasadniczo powtarza treść przywołanego powyżej art. 100c u.o.p., wydłużając okres jego obowiązywania do dnia 24 sierpnia 2023 r., a w wyniku kolejnych nowelizacji przedmiotowy okres ulegał dalszym prolongatom i obecnie został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r. (na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - Dz. U. poz. 203).
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili ten kraj w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski (por. między innymi wyroki NSA z dnia: 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2316/24; 13 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1710/24). W ich treści jest mowa o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro wskazana ustawa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tego aktu - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
Przechodząc do dalszych rozważań podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 u.o.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c., w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 stycznia 2022 r. do dnia 27 kwietnia 2026 r. (por. art. 1 pkt 15 lit. a) tiret pierwszy ustawy z dnia 21 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2025 r. poz. 1794), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym - zgodnie z art. 112a ust. 2 u.o.c. - termin, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.o.c., biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Zaznaczyć jednak przyjdzie, że na mocy art. 12 przywołanej ustawy z dnia 21 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawach zmienianych niniejszą ustawą, czyli przepisów u.o.c. (art.
1) i przepisów u.o.p. (art. 8), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 3-5, 8-41, 44 lit. b, pkt 47-49, 50 i 52, art. 2, art. 5-7, art. 8 pkt 1 lit. b oraz c, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy dotychczasowe.
Nie można przyjąć bezwzględnej zasady, że rozpoczęcie biegu terminu następuje wyłącznie w przypadkach określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. Wyjątkiem od tej reguły jest instrumentalne stosowanie tego przepisu. Nie może być bowiem tak, że uregulowanie to służy do wydłużenia terminu załatwienia sprawy z przyczyn leżących po stronie Organu. Dlatego też - uznając jednocześnie niekonstytucyjność art. 100d u.o.p. w zakresie wydłużenia jego obowiązywania na okres po dniu 30 czerwca 2024 r. - sześćdziesięciodniowy termin rozpoczął swój bieg od dnia 1 lipca 2024 r. O zasadności wystąpienia bezczynności świadczy to, że od dnia wniesienia wniosku, tj. 19 grudnia 2025 r., do dnia złożenia skargi, tj. 21 stycznia 2026 r. upłynął zaledwie miesiąc. W tym czasie - stosowanie do art. 36 § 1 k.p.a. - nie powiadomiono skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu wniosku i nie wyznaczono nowego terminu zakończenia postępowania. Z tego powodu na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Nadmienić jednak przyjdzie, że skarżąca na mocy wcześniej wydanej decyzji Organu z dnia 28 września 2023 r. posiada zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w Polsce do dnia 28 września 2026 r., zatem nie poniosła z powodu bezczynności Organu żadnej szkody.
Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17)
Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku.
W skardze zostało również zawarte żądanie przyznania od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6 000 zł. Tymczasem art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21).
Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1558/20). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań Organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji Organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie uwzględnić wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona, na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,- zł. (pkt 4 sentencji), na które składa się; uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100,- zł.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.