Uzasadnienie
Skarżący L. M. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie przekazania sprawy z jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy – według właściwości – Wojewodzie Dolnośląskiemu. Wniósł o; - 1) zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego przekazania akt sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu; - 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - 3) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości, 2 000 zł; - 4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 24 sierpnia 2024 r. złożył do Wojewody Śląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania, w dniu 24 lutego 2026 r. wniósł o przekazanie sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu. Jednakże Wojewoda Śląski, pomimo upływu dwóch miesięcy, nie przekazał jego sprawy do organu właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu uniemożliwia kontynuowanie procedury legalizacji pobytu, co bezpośrednio uderza w stabilność jego życia zawodowego i rodzinnego. Wskazał, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w dniu 13 kwietnia 2026 r. złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, organ nie udzielił odpowiedzi na ponaglenie, ani nie podjął czynności zmierzających do usunięcia stanu bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 8 sierpnia 2024 r. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione. W dniu 24 lutego 2026 r. do organu wpłynął wniosek cudzoziemca o przekazanie akt sprawy do Wojewody Dolnośląskiego zgodnie z właściwością miejscową. W dniu 13 kwietnia 2026 r. do organu wpłynęło ponaglenie w związku z przewlekłością i bezczynnością w sprawie przekazania sprawy do właściwego wojewody. Natomiast w dniu 28.04.2026 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego w zakresie przekazania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do właściwego wojewody. Organ dodał, że w dniu 5 maja 2026 r. akta sprawy z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zostały przekazane zgodnie z właściwością miejscową do Wojewody Dolnośląskiego.
Wyjaśniając powód przedłużonego postępowania w kwestii przekazania sprawy do właściwego organu, Wojewoda Śląski podniósł, że od kilku lat wpływa do niego ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Jednocześnie w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r., trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r., stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników i powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.
W dalszej kolejności organ wskazał, że w związku z masowym napływem do Polski po dniu 24 lutego 2022 r. osób uciekających z Ukrainy przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych.
Wojewoda Śląski podniósł, że związku z zaistniałą sytuacją wpływającą na obciążenie urzędów obsługujących organy administracji, w dniu 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie w dniu 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100d do ustawy zmienianej, mocą którego terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. Organ wskazał, że w wyniku kolejnych zmian ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, terminy te były kilkakrotnie wydłużane, w tym - w dniu 1.10.2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2025 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2025 poz. 1301), na mocy której, termin określony w art. 100d w ust. 1 tej ustawy został wydłużony do dnia 4 marca 2026 r. Organ podniósł, że regulacja wyżej powołana, mająca w tej sprawie zastosowanie, zakresem obowiązywania obejmuje nie tylko sprawy dotyczące obywateli Ukrainy ale w ogóle - cudzoziemców.
Taka wykładnia art. 100c i 100d ww. ustawy jest zgodna z interpretacją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie podkreślenia wymagało, że skarga wniesiona w niniejszym postępowaniu sądowym dotyczy bezczynności Wojewody Śląskiego w zakresie przekazania sprawy skarżącego – organowi właściwemu do jej rozpoznania, tj. Wojewodzie Dolnośląskiemu.
Wobec tego podnieść należało, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Ponadto podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast do skargi na bezczynność organu, znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na podstawie zaś art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W przedmiotowej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych – złożone przez skarżącego ponaglenie w związku z przewlekłością i bezczynnością w sprawie przekazania sprawy do właściwego wojewody, wpłynęło do Wojewody Śląskiego w dniu 13 kwietnia 2026 r.
W związku z tym skarżący wyczerpał obligatoryjny tryb postępowania poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego, określony w art. 37 § 1 K.p.a.
W wyrażonej w odpowiedzi na skargę ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała bezczynność – przede wszystkim z uwagi na obowiązywanie regulacji zawartych w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 337, zwanej dalej u.o.p.), zgodnie z którymi, w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres i w wymienionym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Podkreślenia zaś wymagało, że – jak wspomniano na wstępie - skarga wniesiona w niniejszym postępowaniu sądowym dotyczy bezczynności Wojewody Śląskiego w zakresie przekazania sprawy skarżącego – organowi właściwemu do rozpoznania tej sprawy, tj. Wojewodzie Dolnośląskiemu.
Wobec tego termin załatwienia tej sprawy został określony w art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z tego powodu nie ma w tej sprawie zastosowania art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079, dalej jako u.o.c.), gdyż określa on termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy wniosku o przekazanie sprawy według właściwości innemu organowi.
W konsekwencji tego, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 100c i art. 100d u.o.p. W przepisach tych ustawa wyraźnie bowiem określa, że odnoszą się one do postępowań w sprawie udzielenia, zmiany lub cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Natomiast przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność organu, nie jest kwestia niezałatwienia w terminie którejkolwiek z wymienionych spraw pobytowych, lecz nieprzekazanie sprawy według właściwości innemu organowi.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem postępowania organu w niniejszej sprawie stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności.
Niewątpliwie bowiem od dnia złożenia wniosku o przekazanie sprawy, tj. od 24 lutego 2026 r. - do daty wniesienia w dniu 28.04.2026 r. skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania – upłynął okres ponad dwóch miesięcy. Pomimo złożenia ponaglenia w dniu 13 kwietnia 2026 r., organ dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi, przekazał sprawę do Wojewody Dolnośląskiego zgodnie z właściwością miejscową.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaistniała bezczynność organu, gdyż nie dokonał wymienionej czynności w ustawowym terminie. Wskazane wyżej okoliczności sprawy nie przemawiały natomiast za stwierdzeniem przewlekłości postępowania organu.
Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.
Jednocześnie przyjąć należało, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do przyjęcia oceny, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia bowiem wymagało, że – jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę – w związku z masowym napływem cudzoziemców po 24 lutego 2022 r., pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację zadań związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją działań, np. poprzez zabezpieczenie funkcjonowania punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa.
Ponadto na pracowników wykonujących obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych dla określonych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Te przykładowo wymienione, dodatkowe zadania przyczyniły się do wydłużenia czasu dokonywania przez organ czynności w postępowaniach administracyjnych.
Wskazane okoliczności uzasadniają zatem stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie mogła być bowiem zakwalifikowana jako pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Z uwagi na to, że organ pismem z dnia 5 maja 2026 r. przekazał sprawę skarżącego Wojewodzie Dolnośląskiemu, zgodnie z właściwością miejscową - bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie Wojewody Śląskiego do dokonania tej czynności w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Wobec tego, postępowanie sądowe w tej części zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Ponadto na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie zawartego w niej żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł. Podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej, a zatem - z literalnej wykładni art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Ponadto - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2020 r., środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do przyjęcia powyższej oceny uzasadniającej uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. Przede wszystkim bowiem podnieść należało, że we wskazanych wyżej okolicznościach uzasadnione jest przekonanie, iż cele skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pełni realizują pozostałe rozstrzygnięcia zawarte w wyroku i nie ma konieczności stosowania środków dalej idących.
Przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu skarżącemu kosztów postępowania, na które składał się wpis w wysokości 100 zł.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.