Uzasadnienie
Pismem z 25 kwietnia 2026 r. L.S. (dalej "Skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego.
Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności ZUS;
- 2) zobowiązanie ZUS do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego;
- 3) zobowiązanie ZUS do wypłaty należnych świadczeń wraz z wyrównaniem;
- 4) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 5) zasądzenie od ZUS na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;
- 6) zasądzenie od ZUS kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że jest matką pięciorga małoletnich dzieci. Przebywa w Polsce w związku z wojną w Ukrainie. Brak wypłaty świadczenia wychowawczego powoduje znaczne pogorszenie sytuacji finansowej rodziny Skarżącej. Skarżąca 8 lutego 2026 r. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko T.S.. Do dnia wniesienia skargi ZUS nie wydał decyzji. Wezwanie do uzupełnienia dokumentów zostało doręczone Skarżącej dopiero 23 kwietnia 2026 r., tj. po ponad dwóch miesiącach jako formalna reakcja na ponaglenie Skarżącej. Wszystkie wymagane dokumenty zostały przez Skarżącą przekazane do ZUS dużo wcześniej, a zatem brak było podstaw do przedłużenia przez ZUS terminu załatwienia sprawy. Działania te wskazują na bezczynność ZUS. Bezczynność ma charakter rażący ze względu na długość i skutki opóźnienia.
W odpowiedzi na skargę ZUS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że ponaglenie na bezczynność zostało przekazane ZUS w postaci elektronicznej 24 kwietnia 2026 r., zaś skarga 25 kwietnia 2026 r. za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych ZUS. ZUS 27 kwietnia 2026 r. wydał decyzje o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 lutego 2026 r. do 31 maja 2026 r. odrębnie na każde z dzieci. Od decyzji tych Skarżąca złożyła odwołania, a organ odwoławczy 5 maja 2026 r. wydał decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje w całości. Decyzje organu odwoławczego zostały następnie zaskarżone do sądu administracyjnego. Powyższe powoduje, że w niniejszej sprawie bezczynność nie zachodzi, albowiem przed przekazaniem sprawy do sądu administracyjnego, ZUS wydał decyzje administracyjne, a obowiązek załatwienia sprawy został wykonany.
Nadto ZUS podkreślił, że w wyniku złożenia skargi na bezczynność organu nie może dojść do zobowiązania organu do wydania decyzji określonej treści, bowiem powodem skargi jest niezałatwienie sprawy w terminie z uwagi na bezczynność organu, a nie sposób załatwienia sprawy. Dlatego wniosek o zobowiązanie ZUS do wypłaty należnych świadczeń wraz z wyrównaniem w ramach skargi na bezczynność ZUS, nie może zostać uwzględniony, bowiem odnosi się do zgodności z prawem odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") skarga została poprzedzona ponagleniem z 23 kwietnia 2026 r. Zaznaczyć trzeba, że skarga na bezczynność bądź przewlekłość jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 13 października 2020 r., II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Skarga na bezczynność do sądu administracyjnego może być wniesiona w okresie od zaistnienia stanu bezczynności aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona 25 kwietnia 2026 r., a ZUS wydał decyzję o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego 27 kwietnia 2026 r. Skarga została zatem wniesiona w toku postępowania administracyjnego, a zatem brak jest przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przypomnieć trzeba, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, opubl. w CBOSA). Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.
Analiza akt postępowania administracyjnego, przedłożonych w związku z wniesioną skargą, prowadzi do wniosku, że ZUS dopuścił się tak rozumianej bezczynności.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a."). Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Jednocześnie w art. 35 § 5 k.p.a. wskazano, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 508; dalej "u.p.p.w.d.") świadczenie wychowawcze przyznawane jest wyłącznie na wniosek. W przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (art. 19 ust. 1 u.p.p.w.d.). W przypadku zaś, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje wniosek i wyznacza termin niekrótszy niż 14 dni i niedłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d.).
Przepisy u.p.p.w.d. nie przewidują szczególnego terminu na załatwienie sprawy z wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, zatem zastosowanie znajdą przepisy rozdziału 7 k.p.a. dotyczące załatwiania spraw (art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d.). Sprawa dotycząca przyznania świadczenia wychowawczego powinna zostać załatwiona nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Sprawa tego rodzaju nie należy bowiem do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie w tego rodzaju sprawach opiera się co do zasady na weryfikacji danych wynikających z wniosku oraz informacji pozostających w dyspozycji organu lub możliwych do pozyskania z właściwych rejestrów, albo od wnioskodawców bez konieczności prowadzenia złożonego postępowania dowodowego.
Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wnioskiem złożonym 8 lutego 2026 r. wystąpiła do ZUS o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko T.S. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.w.d. ZUS podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. w CBOSA). Dopiero 23 kwietnia 2026 r., tj. po wniesieniu przez Skarżącą ponaglenia, ZUS wezwał ją do nadesłania brakujących dokumentów. Zaś już po wniesieniu skargi, tj. 27 kwietnia 2026 r. ZUS wydał i doręczył Skarżącej decyzję odmawiającą prawa do wnioskowanego świadczenia.
Wobec tego sprawa Skarżącej nie została załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., który upływał 8 marca 2026 r. Jednocześnie ZUS nie poinformował Skarżącej - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - o niezałatwieniu sprawy w terminie.
W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność ZUS nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., II OSK 197/19, opubl. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stwierdzona w sprawie bezczynność trwała stosunkowo krótko, niezwłocznie zaś po wpłynięciu skargi ZUS wydał decyzję w przedmiocie wniosku Skarżącej.
Powyższe okoliczności przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec tego w tym zakresie skarga została oddalona.
Wydanie przez ZUS decyzji już po wniesieniu skargi do Sądu czyni bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, opubl. w CBOSA). Z tego też względu Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania ZUS do wydania aktu w sprawie.
Odnośnie żądania Skarżącej dotyczącego przyznania jej wnioskowanego świadczenia i zobowiązania organu do jego wypłaty wraz z wyrównaniem wskazać trzeba, że przepisy p.p.s.a. przewidują możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność jedynie przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, nie przewidują natomiast możliwości zobowiązania organu do wydania decyzji określonej treści. Merytoryczna ocena zgodności z prawem wydanych przez organy ZUS negatywnych dla Skarżącej decyzji będzie miała miejsce w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym przez Skarżącą.
Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie zaś do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak w punkcie 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a - jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych nie wykazała, aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).