Uzasadnienie
Skarżąca M. S. – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta U. (dalej zwanego organem) w sprawie z jej wniosku z dnia 17 września 2025 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, w ramach inwestycji zaplanowanej na terenie części działek oznaczonych nr [...] oraz [...] (obręb [...]), w rejonie ul. [...].
Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 35 § 2 w zw. z art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 538) - poprzez nierozpatrzenie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 17 września 2025 r. w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, tj. w terminie 90 dni liczonych od dnia złożenia wniosku w siedzibie organu. Ponadto zarzuciła naruszenie przez organ art. 35 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej bez zbędnej zwłoki i odmowę jego rozpatrzenia, pomimo istniejącego zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dodała, że organ po otrzymaniu jej pisma z dnia 4 grudnia 2025 r. nie podjął żadnej czynności w postępowaniu przez okres niemal dwóch miesięcy, pozostawiając ostatecznie jej podanie bez rozpatrzenia.
Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 64 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez; - wystosowanie w dniu 17 listopada 2025 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 17 września 2025 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 52 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.) - podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki uprawniające organ do żądania przedłożenia takiej decyzji przez skarżącą.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 17 września 2025 r. złożyła w siedzibie organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, w ramach inwestycji zaplanowanej na terenie części działki oznaczonej nr [...] oraz [...] (obręb [...]), w rejonie ul. [...]. Złożony wniosek był kompletny - zawierał wszystkie wymagane obowiązującymi przepisami prawa, oświadczenia, wyjaśnienia oraz informacje. Do wniosku skarżąca załączyła czytelny i przejrzysty załącznik graficzny, obrazujący teren planowanej inwestycji oraz wskazujący precyzyjnie powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia (obejmującą część nieruchomości). Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 35 § 3 w zw. z art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ zobowiązany był rozpatrzyć sprawę zainicjowaną ww. wnioskiem w terminie maksymalnie 90 dni, licząc od dnia złożenia podania w siedzibie organu.
Podniosła, że w następstwie złożenia przez nią wniosku organ nie podejmował czynności w sprawie. Dopiero w dniu 27 listopada 2025 r. - tj. po upływie ponad dwóch miesięcy od złożenia wniosku, wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodała, że w uzasadnieniu wezwania organ lakonicznie wskazał, iż w jego ocenie powierzchnia przekształcona będzie obejmowała cały teren wskazany we wniosku inwestora. Zarzuciła, że organ nieprawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie przepisy prawa obligują go do wezwania jej o przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreśliła, że wskazane przez organ przepisy prawa (ustanawiające w przekonaniu organu przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy) nie znajdują zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, z uwagi na fakt, iż zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, zaplanowana w ramach inwestycji objętej wnioskiem z dnia 17 września 2025 r. nie będzie przekraczać swoją powierzchnią 0,5 ha.
Dodała, że zgodnie z § 3 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: [...] zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: [...] nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
Następnie skarżąca podniosła, że nieprawidłowa jest teza organu, jakoby powierzchnia przekształcana miała obejmować cały teren wskazany w jej wniosku i powyższej tezy organ w żadnym stopniu nie uzasadnił w odniesieniu bezpośrednio do zamierzenia inwestycyjnego (tj. do treści przedłożonych w sprawie dokumentów lub innych wyjaśnień).
Skarżąca zarzuciła, że organ podjął próbę formalnego zakończenia sprawy poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania dopiero po upływie około pięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Podniosła, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.
W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 17 września 2025 r. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji oraz o stwierdzenie, że dopuszczając się bezczynności organ działał z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Poniósł, że skarga jest bezpodstawna, gdyż sprawa była prowadzona bez zbędnej zwłoki oraz w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wniosek został uznany za skutecznie złożony w dniu 9 października 2025 r., gdyż dopiero tego dnia w biurze podawczym Urzędu Miasta U. zarejestrowano oryginał pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora m.in. w przedmiotowej sprawie. Dodał, że po przeprowadzeniu oceny wniosku pod względem formalnym stwierdzono, iż wniosek zawiera braki formalne, o czym pełnomocnik inwestora został zawiadomiony wezwaniem z dnia 17 listopada 2025 r. W piśmie tym został wyznaczony termin 7 dni od dnia doręczenia, na uzupełnienie braków formalnych. Organ podniósł, że wezwanie zawierało uzasadnienie żądania przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Według tego uzasadnienia, faktyczna powierzchnia przekształcona będzie obejmowała cały teren wskazany we wniosku inwestora, a przedmiotowy wniosek wraz z pozostałymi wnioskami o warunki zabudowy złożonymi przez skarżącą na tym samym obszarze, wymaga dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ dodał, że pełnomocnik wystosował odpowiedź na powyższe wezwanie, jednak nie dołączył wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, że w treści wezwania z dnia 17 listopada 2025 r., inwestor był jednoznacznie poinformowany o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych, a informacja organu z dnia 26 stycznia 2026 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, miała charakter porządkujący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Ponadto podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie dodać należało, że do skargi na bezczynność organu, znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na podstawie zaś art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W przedmiotowej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych – złożone przez skarżącą ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta U., zostało przekazane przez organ I instancji celem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, w piśmie z dnia 17 marca 2026 r. Organ odwoławczy rozpoznał ponaglenie wydając postanowienie z dnia 26 marca 2026 r.
W związku z tym skarżąca wyczerpała obligatoryjny tryb postępowania poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia (za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie), a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie.
W wyrażonej w odpowiedzi na skargę ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała bezczynność z uwagi na to, że w wyniku stwierdzenia, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierał braki formalne, pełnomocnik inwestorki został wezwany pismem z dnia 17 listopada 2025 r. o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania i został poinformowany o skutkach nieuzupełnienia wymienionego braku formalnego. We wskazanych okolicznościach organ skierował do pełnomocnika skarżącej informację z dnia 26 stycznia 2026 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.
Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa – niż wskazanie adresu wnoszącego podanie, które zostało wymienione w art. 64 § 1 k.p.a. - należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Na wstępie podnieść należało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym, a zatem powinien spełniać warunki formalne, określone w przepisach k.p.a. oraz wymagania zawarte w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 538, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 – 3.
W związku z tym, w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy znajduje zastosowanie art. 52 ust. 2a u.p.z.p., według którego, do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, z późn. zm.).
Wobec tego organ rozpatrujący sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinien ustalić czy istnieje - wynikający z odrębnych przepisów - obowiązek dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy; pozwolenia, uzgodnienia lub opinii, w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanej inwestycji. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zarówno dokonania ustaleń faktycznych, jak i analizy przepisów prawa materialnego. Ponadto - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 917/21 – to, że przepisy obowiązującego prawa (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej) stawiają wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej nie oznacza, że nieprzedstawienie takiej decyzji stanowi brak formalny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. (por. wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 917/21, dostępny w CBOSA).
W wyroku z dnia 5 czerwca 2025 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 111/25, NSA podkreślił, że brak przedstawienia decyzji środowiskowej w procedurze o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi przedmiot merytorycznej oceny organu planistycznego przy wydaniu decyzji i nie może być uznany na brak formalny wniosku (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 111/25).
Przytoczony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należało w pełni odnieść do oceny prawnej dokonywanej w niniejszej sprawie.
W konsekwencji stwierdzić więc należało, że organ nieprawidłowo zastosował w tej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. we wskazanym zakresie i zasadnie skarżąca zarzuciła mu bezczynność w rozpoznaniu wniosku poprzez niewydanie decyzji merytorycznej. Podkreślenia bowiem wymagało, że według uchwały 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. - bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13).
Dodać należało, że bieg terminu 90 dni na rozpoznanie przedmiotowego wniosku o udzielenie warunków zabudowy, określony w art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., został przerwany na podstawie art. 6 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r. poz. 1668) od dnia wejścia w życie tej ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. Jednakże – jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/22 - z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/22). Cytowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należało w pełni odnieść do oceny prawnej dokonywanej w niniejszej sprawie, gdyż zaistniały w niej przedstawione wyżej okoliczności.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta U. dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. W związku z tym, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1a P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, znaczenie mają m.in. okoliczności, które ją spowodowały, takie jak; podejmowanie przez organ czynności pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, brak podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywiste lekceważenie wniosków strony i ewidentne niestosowanie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA).
W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem podstawy do przyjęcia oceny, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia bowiem wymagało, że okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że zaniechanie rozpoznania sprawy przez organ, wynikające z nieprawidłowego pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania, było spowodowane nieprawidłową interpretacją przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie.
Wobec tego, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na niezłożenie przez skarżącą – reprezentowaną przez radcę prawnego – wniosku o zwrot kosztów postępowania, brak było podstaw do orzeczenia w tym zakresie, jak stanowi art. 210 § 1 w związku z art. 210 § 2 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.