Uzasadnienie
M. S. (dalej: "Skarżąca") wnioskiem z dnia 17 września 2025 r., za pośrednictwem pełnomocnika, zwróciła się do Burmistrza Miasta U. (dalej: "Organ") o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, w ramach inwestycji zaplanowanej na terenie części działki oznaczonej nr [...], obręb [...], w rejonie ul. [...].
Sprawa została zarejestrowana pod numerem [...] i w dniu 9 października 2025 r. Organ odnotował wpływ oryginału udzielonego przez Skarżącą pełnomocnictwa.
Pismem z dnia 17 listopada 2025 r., Organ działając w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; w skrócie: "k.p.a."), wezwał Skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku, tj. do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia.
Skarżąca w piśmie z dnia 4 grudnia 2025 r. wyjaśniła, że nie jest zobowiązana do pozyskania takiej decyzji i wniosła o rozpatrzenie złożonego przez nią wniosku. Zaznaczyła, że powierzchnia przekształcana w ramach planowanej inwestycji, zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym, nie będzie obejmować całego terenu tylko wyłącznie jego część, jak też nie przekracza limitów 0,5 ha powierzchni, wynikającego z § 3 pkt 55 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.; w skrócie: "rozporządzenie") w związku z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 670, w skrócie: "u.u.i."), jak też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 13; w skrócie: "u.o.p.").
Pismem z dnia 26 stycznia 2026 r. Organ pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania, wobec upływu 7-dniowego terminu do uzupełnienia jego braków formalnych, w postaci załączników wymaganych na podstawie art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 538; w skrócie: "u.p.z.p.").
Ponagleniem z dnia 10 marca 2026 r. Skarżąca, w trybie art. 37 k.p.a., domagała się stwierdzenia bezczynności Organu w związku z nierozpoznaniem jej wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 26 marca 2026 r. stwierdziło, że Organ w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności.
Pismem z dnia 26 marca 2026 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Organu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzuciła naruszenie terminów określonych w art. 35 § 1, 2 i 4 oraz art. 64 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.z.p., poprzez nierozpatrzenie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, tj. w terminie 90 dni liczonych od dnia jego złożenia w siedzibie Organu. Zdaniem Skarżącej, wystosowanie przez Organ w dniu 17 listopada 2025 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku i domaganie się przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie art. 52 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 55 lit. b) rozporządzenia, nie jest uprawnione.
W świetle powyższego, Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje zobowiązaniem do wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez Sąd. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że wniosek był kompletny, tj. zawierał wymagane obowiązującymi przepisami prawa oświadczenia, wyjaśnienia oraz informacje. Do wniosku załączono czytelny i przejrzysty załącznik graficzny, obrazujący teren planowanej inwestycji, wskazując precyzyjnie powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia (obejmującą część nieruchomości). Podkreśliła, że dopiero w dniu 27 listopada 2025 r., tj. po upływie ponad dwóch miesięcy od złożenia wniosku, doręczono jej wezwanie do uzupełnienia jego braków formalnych. Organ wskazał w nim, że faktyczna powierzchnia przekształcona będzie obejmowała cały teren wskazany we wniosku. Nadmienił również, że Skarżąca złożyła inne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rejonie ul. [...] w U..
W ocenie Skarżącej, Organ pominął jednak kluczową kwestię, tj. w jaki sposób wnioski te miałyby wpływać na "rzekomą" zmianę sposobu zagospodarowania całej powierzchni terenu. Dodatkowo, wyznaczony w wezwaniu 7-dniowy termin do uzupełnienia braków formalnych był zbyt krótki, z uwagi na treść art. 65 ust. 1 u.u.i. Podsumowując skargę uznała, że Organ naruszył zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), bowiem podjął próbę formalnego zakończenia sprawy dopiero po upływie ok. 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a także odniosła się do rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa".
Pismem z dnia 29 kwietnia 2026 r. Organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska szczegółowo opisał chronologię podejmowanych w sprawie czynności. Wyjaśnił, że sprawa prowadzona była bez zbędnej zwłoki oraz w terminie określonym w przepisach k.p.a. i u.p.z.p. Samo wezwanie z dnia 17 listopada 2025 r. zawierało stosowne uzasadnienie, bowiem faktyczna powierzchnia przekształcona będzie obejmowała cały teren wskazany we wniosku wraz z innymi pozostałymi wnioskami złożonymi na tym samym obszarze, a to wymaga dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca była również poinformowana o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Informacja Organu z dnia 26 stycznia 2026 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania miała charakter porządkujący. Na mocy art. 35 § 3 k.p.a. termin na rozpatrzenie sprawy skomplikowanej wynosi dwa miesiące, natomiast zgodnie z u.p.z.p.
Organ ma 90 dni na wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku kompletnego wniosku). Termin ten wynika z art. 64 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Stąd też ten termin został wstrzymany w dniu 9 grudnia 2025 r., z chwilą nowelizacji przepisów (art. 6 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2025 r. poz. 1668; dalej: "ustawa zmieniająca"; o treści: " W okresie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r., bieg terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty przerywa się. Terminy biegną na nowo od dnia 1 stycznia 2027 r."). Jednocześnie Skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia nowego wniosku, bowiem niniejsze postępowanie wymaga ochrony przestrzeni publicznej m.in. w zakresie środowiskowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (por. art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.").
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi z uwagi na złożenie przez Skarżącą ponaglenia.
Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20 oraz z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1210/18).
Samo pojęcie bezczynności w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m.in. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 i wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/22).
Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/22).
Stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W doktrynie i orzecznictwie, na tle art. 64 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że wyznaczenie granic formalnych, a także wymogów materialnych ma podstawowe znaczenie. Braki formalne dają, w razie ich nieusunięcia, podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania, braki materialnoprawne - do odmowy przyznania uprawnienia. W wyroku z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 111/25 NSA przesądził, że w świetle art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także na tle innych przyjętych w ustawie rozwiązań normatywnych (art. 53 ust. 5ba w zw. z art. 64 ust. 1b u.p.z.p.) ustawodawca traktuje wymóg uzyskania o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem warunków zabudowy, jako wymaganie o charakterze materialnym, a nie formalnym wniosku.
Z kolei, w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2136/18, NSA wskazał na podstawowe kryterium rozróżnienia braków formalnych od materialnych. Przepisy ustaw materialnoprawnych wprowadzają wymogi w treści podania o charakterze materialnym. Spełnienie tych wymogów wymaga uzyskania ich na drodze autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu zakończonym decyzją (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSKL 917/21).
Brak zatem decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być zakwalifikowany jako brak formalny, gdy strona ma skonkretyzowane uprawnienia decyzją, a jedynie ich nie dołączyła do podania o wszczęciu postępowania. W razie gdy dopiero w odrębnym postępowaniu może uzyskać takie uprawnienia, nie można klasyfikować jako braku formalnego, usuwanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a organ obowiązany jest merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, wydając decyzję (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024).
Prezentowane wyżej stanowisko znajduje również oparcie w przepisie art. 86 pkt 2 u.u.i., zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, w tym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, wydających decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten obejmuje ustalenie czy istnieje zgodność pomiędzy parametrami i lokalizacją inwestycji, wskazywaną w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a lokalizacją i parametrami przyjętymi w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy.
Zatem organ rozpatrujący sprawę o ustalenie warunków zabudowy powinien ustalić czy istnieje - wynikający z odrębnych przepisów - obowiązek dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozwolenia, uzgodnienia lub opinii, w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zarówno dokonania ustaleń faktycznych, jak i merytorycznej analizy przepisów prawa materialnego (nieprawomocne wyroki WSA: w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2026 r. sygn. akt VII SAB/Wa 2544/25; w Łodzi z dnia 21 maja 2026 r. sygn. akt II SAB/Łd 92/26; w Łodzi z dnia 9 lipca 2026 r. sygn. akt II SAB/Łd 158/26).
W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że rację ma Skarżąca w swoich rozważaniach, że niemożliwym było przedłożenie decyzji środowiskowej w terminie 7 dni od odbioru wezwania, a to wobec dłuższego terminu na rozpoznanie wniosku o wydanie takiej decyzji.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie zajmie również jednoznacznego stanowiska odnośnie tego, czy w przypadku wniosku z dnia 17 września 2025 r. koniecznym jest przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jednak w sytuacji, w której Organ stoi na stanowisku, że była ona wymagana, to był zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu. Strona powinna mieć możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w administracyjnym trybie odwoławczym, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a także kontroli sądowoadministracyjnej (nieprawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2026 r. sygn. akt II SAB/Łd 92/26).
Odnosząc się do stanowiska Organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że w myśl art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł. za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika z kolei, że przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z tym że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2, wynosi 90 dni. Z uwagi na treść art. 6 ustawy zmieniającej, organowi, w przypadku przekroczenia terminów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie grozi wymierzenie kary pieniężnej z tego tytułu (nieprawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2026 r. sygn. akt II SAB/Gd 22/26). Oznacza to, że termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien być ustalany zgodnie z art. 35 k.p.a.
Odnosząc się do żądań skargi wskazać należy, że ustalenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów obowiązującego prawa (por. art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzenie bezczynności nie przesądza jeszcze o tym, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Ocena ta wymaga odrębnego zbadania okoliczności sprawy, w szczególności sposobu działania organu, stopnia przekroczenia terminów, charakteru naruszenia i tego, czy jego zachowanie wskazywało na oczywiste lekceważenie obowiązków procesowych.
Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19).
W rozpatrywanej sprawie Organ pozostawał w przekonaniu, że wniosek należy pozostawić bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braku formalnego, dlatego też nie można mu w tym zakresie przypisywać lekceważenia prawa, czy też celowego działania na szkodę Skarżącej. Sąd miał na uwadze charakter bezczynności i to, że wynikała ona wyłącznie z błędnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Takie uzasadnienie nie wystarczało do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz brak było podstaw do wymierzenia z urzędu grzywny..
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Wobec braku w skardze, sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosku o zasądzenie kosztów postępowania nie stały się one przedmiotem orzekania.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.