Uzasadnienie
Pismem z 2 kwietnia 2026 r. W. w O. Sp. z o.o. (dalej jako strona, skarżąca lub Spółka) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" w G. w sprawie z jej wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie poboru wód podziemnych ze studni nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład ujęcia wód podziemnych "[...]" dla zaopatrzenia w wodę miasta O.. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.) polegającego na bezpodstawnym pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpoznania wskutek nieusunięcia jego braków formalnych. Podkreśliła bowiem, że owe braki, do uzupełnienia których została wezwana, nie miały formalnego charakteru, a ich usunięcie było faktycznie niemożliwe, gdyż zwrócono się do niej w tych ramach o dokumenty, które nie istnieją, i których posiadanie oraz złożenie przy wniosku o pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa.
Zważywszy powyższe wywiodła, że organ administracji pozostaje w bezczynności, gdyż prowadził postępowanie w sposób nie zmierzający do szybkiego załatwienia sprawy, w wyniku czego czas procedowania do dnia wniesienia skargi wyniósł ponad 16 miesięcy. W konsekwencji strona zażądała stwierdzenia, że wskazany organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązania go do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego w terminie 30 dni, a nadto przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 44.517,80 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) oraz zasądzenia od niego na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że posiadała pozwolenie wodnoprawne na opisane wyżej usługi wodne, ważne do 29 maja 2024 r., zaś 4 sierpnia 2023 r. wystąpiła o wydanie oceny wodnoprawnej celem uzyskania pozwolenia na kolejny okres. Już samo postępowanie w przedmiocie owej oceny prowadzone było aż 8 miesięcy, gdyż zakończyło się decyzją o zatwierdzeniu oceny wodnoprawnej wydaną dopiero 12 kwietnia 2024 r, a fakt ten naraził ją na ryzyko poboru wód bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż spowodował, że na jego uzyskanie miała niewiele czasu. W tym miejscu skarżąca wskazała, że wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne złożyła 22 maja 2024 r., po czym pismem z 5 czerwca 2024 r. uzupełniła go dołączając wypisy i wyrysy z miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego. W tym samym dniu (5 czerwca 2024 r.) organ wezwał ją o wyjaśnienie, czy objęta wnioskiem usługa wodna jest związana z przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko.
Na wezwanie to udzielono odpowiedzi pismem z 12 czerwca 2024 r. Następnie, 18 czerwca 2024 r. wnioski skarżącej dotyczące pozwolenia wodnoprawnego na pobór z ujęcia wód z utworów permo-triasowych "[...]" za pomocą studni nr [...] oraz z ujęć wód z utworów triasowych – [...] "[...]" za pomocą studni [...], [...], [...] i [...] (awaryjna) zostały przekazane według właściwości do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w O., z kolei w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej PGW w G. pozostał do rozpatrzenia wniosek dotyczący usługi wodnej obejmującej poboru wody z ujęć wód podziemnych czwartorzędowego poziomu wodonośnego "[...]" na potrzeby komunalne miasta O.. Pismem z 16 września 2024 r. organ zwrócił się o uzupełnienie tego wniosku poprzez dołączenie aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia "[...]" wraz z oryginałem lub urzędowo poświadczoną kopią ostatecznej decyzji ustalającej zasoby eksploatacyjne wód podziemnych z ujęcia czwartorzędowego poziomu wodonośnego "[...]".
Skarżąca 26 września 2024 r. poprosiła o prolongatę terminu na to uzupełnienie, w związku z czym pismem z 3 października 2024 r. ów termin przedłużono ustalając go na 10 dni od otrzymania tegoż pisma. Spółka 15 października 2024 r. otrzymała z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] odpis decyzji z 23 października 1987 r. dotyczącej zasobów czwartorzędowych ujęcia wody "[...]", po czym 23 października 2024 r. przygotowała pismo zawierające wymagane uzupełnienie wniosku oraz stosowne wyjaśnienia. Organ jednak już 17 października 2024 r. zawiadomieniem nr [...] pozostawił wniosek bez rozpoznania oraz odmówił wyrażenia zgody na dalsze przedłużenie terminu do jego uzupełnienia.
Zdaniem Spółki organ administracji wystosowując wspomniane wezwanie z 16 września 2024 r. jak również wyznaczając, a następnie przedłużając, termin na jego wykonanie nie uwzględnił możliwości technicznych oraz rzeczywistego czasu potrzebnego na pozyskanie żądanych dokumentów, jako że w terminie takim nie istniała realna możliwość zaangażowania specjalisty oraz sporządzenia ekspertyzy dotyczącej ewentualnych zmian ustalonych zasobów wodnych oraz właściwości wód podziemnych ujęcia "[...]". Co istotne, ów organ w przedmiotowym wezwaniu nie wskazał konkretnie, jakie nieprawidłowości przedłożonej przez stronę dokumentacji geologicznej tego ujęcia spowodowały, że uznano ją za nieaktualną, zaś jedynym argumentem był tu upływ czasu (ponad 30 lat użytkowania), co nie było prawidłowe, gdyż dla studni [...] wchodzącej w skład rzeczonego ujęcia pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w roku 2019, czyli zaledwie przez pięcioma laty. W rezultacie, stanowisko organu o istnieniu braków formalnych wniosku nie było zdaniem strony zasadne, podobnie jak pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania.
Spółka wywiodła, że mimo to, 3 stycznia 2025 r. wystąpiła z ponownym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na sporną usługę wodną dołączając doń komplet dokumentów zgromadzonych we wcześniejszym postępowaniu, jednak organ wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych także tego wniosku, najpierw pismem z 21 stycznia 2025 r. - poprzez przedstawienie stosownego pełnomocnictwa, a następnie pismem z 7 kwietnia 2025 r. - poprzez dołączenie oryginału lub urzędowo poświadczonego aktualnego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek, na których znajdują się urządzenia służące do zamierzonego korzystania z wód oraz aktualnej dokumentacji hydrologicznej dla ujęcia "[...]" (składającego się ze studni [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) wraz z oryginałem i urzędowo potwierdzonym odpisem ostatecznej decyzji zatwierdzającej tą dokumentację, a nadto dołączenie oryginału lub urzędowo poświadczonej kserokopii aktualnych wypisów z rejestrów gruntu dla wszystkich nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz dołączenia oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii ostatecznej oceny wodnoprawnej na pobór wód podziemnych ze spornego ujęcia.
Skarżąca wskazała, że 22 kwietnia 2025 r. uzupełniła wniosek przedstawiając między innymi wyrysy i wypisy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ocenę wodnoprawną (decyzja z 12 kwietnia 2025 r., nr [...]) oraz dokumentację hydrogeologiczną dla objętego wnioskiem ujęcia wraz z aneksami, co w jej ocenie umożliwiało załatwienie sprawy administracyjnej. Następnie, 19 maja 2025 r. (po uprzednim przedłużeniu terminu na wykonanie wezwania) przedstawiła organowi pozostałe wymagane dokumenty, a mianowicie wypisy z rejestru gruntów dla wszystkich nieruchomości z zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.
Pomimo to organ, pismem z 26 maja 2025 r. nr [...] pozostawił bez rozpoznania także powyższy wniosek z 3 stycznia 2025 r. uznając, że złożona przez stronę dokumentacja hydrogeologiczna ujęcia wód podziemnych "[...]" z 1986 r. zatwierdzona decyzją Podsekretarza Stanu - Głównego Geologa Kraju w Ministerstwie Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z 23 października 1987 r. jest nieaktualna. W tym miejscu Spółka ponownie zaakcentowała, że argumentacja organu o braku aktualności owej dokumentacji jest wadliwa. Zaznaczyła bowiem, że okoliczności faktyczne nie uległy w międzyczasie zmianie, a w odniesieniu do wchodzącej w skład spornego ujęcia studni [...] wydano pozwolenie w roku 2019 i wtedy aktualność rzeczonej dokumentacji nie została zakwestionowana. Strona dodała, że w dalszym toku postępowania zwracała się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o kolejne wymagane dokumenty, o czym poinformowała organ, który jednak w odpowiedzi udzielonej pismem z 17 czerwca 2025 r. podtrzymał stanowisko o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz poinformował ją o możliwości złożenia kolejnego wniosku wraz z kompletną dokumentacją.
Pismem z 4 lipca 2025 r. skarżąca przedstawiła uzyskane dokumenty, a mianowicie decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] zatwierdzającą dodatek do zasobowej dokumentacji geologicznej ustalający wydajność eksploatacyjną otworu studziennego nr [...] oraz zaświadczenie tego Marszałka, że aneksy do dokumentacji hydrogeologicznej spornego ujęcia zostały zgromadzone w Wojewódzkim Archiwum Geologicznym przy Wojewodzie [...]. Równocześnie wniosła o przyjęcie tych dokumentów do akt sprawy oraz o nadanie sprawie dalszego biegu, po czym ponowiła to żądanie pismem z 21 sierpnia 2025 r. W odpowiedzi organ, pismem z 28 sierpnia 2025 r. podtrzymał swoje stanowisko o pozostawieniu wniosku z 3 stycznia 2025 r., bez rozpoznania powtórnie podkreślając, że było to spowodowane nieprzedłożeniem przez nią aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia czwartorzędowego poziomu wodonośnego "[...]" składającego się z wymienionych w tym wniosku studni wraz z oryginałem lub urzędowo poświadczonym odpisem ostatecznej decyzji zatwierdzającej tą dokumentację.
Skarżąca zaznaczyła, że organ nie był uprawniony do żądania od niej ostatecznej decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrologiczną w sytuacji, gdyż w chwili powstania owej dokumentacji nie istniał obowiązek jej zatwierdzenia decyzją administracyjną. Decyzja taka nie została nadto wymieniona w art. 407 ust. 2 ustawy - Prawo wodne określającym, jakie dokumenty powinny zostać złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne, stąd jej nieprzedłożenie nie może być potraktowane jako brak formalny takiego wniosku. Równocześnie strona zaakcentowała, że w toku postępowania przedstawiła ważną dokumentację hydrogeologiczną spornego ujęcia a organ nie miał prawa jej kwestionować albowiem ocena rzeczonego dokumentu w świetle art. 93 ust. 5 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze leży w zakresie kompetencji organu administracji geologicznej i tylko on w razie stwierdzenia jej niezgodności ze stanem rzeczywistym, może nakazać jej zmianę.
Nadto dodano, że organ administracji wodnej miał pełną wiedzę o spornym ujęciu "[...]", gdyż przed kilkoma miesiącami, a mianowicie 12 kwietnia 2024 r. wydał w odniesieniu do tego ujęcia decyzję o ocenie wodnoprawnej, w której sam stwierdził, że jego dalsze użytkowanie nie będzie się wiązało ze zmianą stanu równowagi dynamicznej, który został ukształtowany przez wieloletnią eksploatację. Skoro zatem w niniejszych ramach nie doszło do żadnych istotnych zmian, kwestionowanie złożonych w toku postępowania dokumentów było nieuzasadnione, podobnie jak żądanie przedłożenia kolejnej "aktualnej" dokumentacji.
W konsekwencji, pozostawienie wniosku bez rozpoznania było pozbawione podstaw, naruszyło art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym jest równoznaczne z bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej PGW "Wody Polskie" w G. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie dopuścił się bezczynności, jako że podejmowane przezeń czynności zmierzały do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i wyegzekwowania od wnioskodawcy ustawowych wymogów formalnych, co potwierdza zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy. Organ administracji zaprezentował w sposób szczegółowy cały dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Zaznaczył, że w treści wezwania z 7 kwietnia 2025 r. zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie braków wniosku z 3 stycznia 2025 r. informując ją zarazem, że z uwagi na konieczność otrzymania brakujących dokumentów stanowiących uzupełnienie braków formalnych, sprawa zostanie załatwiona w ciągu 45 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku. Równocześnie wywiódł, że z uwagi na nieuzupełnienie wszystkich wspomnianych braków, pismem z 26 maja 2025 r. pozostawił ów wniosek bez rozpoznania.
Organ wyjaśnił, że strona przedłożyła dokumentację hydrogeologiczną z 8 sierpnia 1986 r. zatwierdzoną decyzją Podsekretarza Stanu - Głównego Geologa Kraju w Ministerstwie Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z 23 października 1987 r., która obejmowała 19 studni wchodzących w skład ujęcia wody z czwartorzędu, a mianowicie: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Dodatkowo przedstawiła aneksy do powyższej dokumentacji obejmujące studnie: nr [...] (aneks z grudnia 1989 r.), nr [...], [...], [...] i [...] (aneks z sierpnia 1990 r.), nr [...] i [...] (aneks z czerwca 1992 r.), nr [...] (aneks z maja 1995 r.), nr [...] (aneks z czerwca 1996 r.) oraz nr [...] (aneks z lipca 2014 r.), nie dołączając decyzji zatwierdzających te dokumentacje. Podkreślił jednak, że wzmiankowany wniosek z 3 stycznia 2025 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia czwartorzędowego poziomu wodonośnego "[...]" obejmował 13 studni o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a zatem przedstawiona przez Spółkę dokumentacja hydrogeologiczna nie była kompletna, gdyż nie obejmowała wymienionych w nim studni nr [...] i [...].
Nadto, przedmiotowa dokumentacja (wraz z aneksami) obejmuje dodatkowo 14 studni, które nie zostały w powołanym wniosku wyszczególnione ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). W tym stanie rzeczy uznano, że skarżąca nie przedłożyła aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia "[...]" składającego się z wymienionych we wniosku studni wraz z oryginałem lub z urzędowo potwierdzonym odpisem decyzji zatwierdzającej tą dokumentację. Organ dodał, że 12 czerwca 2025 r. strona przedstawiła aneks do powyższej dokumentacji dla wchodzącej w skład spornego ujęcia studni nr [...], natomiast kolejnymi pismami: z 4 lipca 2025 r. oraz z 21 sierpnia 2025 r. domagała się nadania sprawie dalszego biegu i podjęcia dalszych czynności, celem wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na te żądania, udzielonej odpowiednio pismami: z 17 czerwca 2025 r. i z 28 sierpnia 2025 r. podtrzymano stanowisko o zasadności pozostawienia wniosku z 3 stycznia 2025 r. bez rozpoznania z uwagi na brak przedstawienia aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej wskazanego w tym wniosku ujęcia składającego się z wymienionych tam studni.
Następnie, pismem z 9 września 2025 r. Spółka złożyła ponaglenie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który postanowieniem z 2 października 2025 r., nr [...] nie stwierdził, aby było ono uzasadnione. W dalszej części odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że składając wniosek z 3 stycznia 2025 r. skarżąca była świadoma jego niekompletności, gdyż już jej poprzedni wniosek w tym samym zakresie złożony 22 maja 2024 r. został pozostawiony bez rozpoznania i już wtedy pismem z 16 września 2024 r. poinformowano ją, jakie dokumenty należy przedłożyć celem uzupełnienia istniejących braków formalnych. Podkreślono zarazem, że przyczyną pozostawienia bez rozpoznania również tamtego wniosku, dotyczącego tej samej usługi wodnej było także nieuzupełnienie jego braków formalnych, pomimo przedłużenia wyznaczonego terminu.
W konkluzji organ administracji wodnej podkreślił, że na każdym etapie postępowania podejmował aktywnie czynności zmierzające do załatwienia sprawy wzywając stronę do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku, z kolei fakt, że owo postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji, lecz pozostawieniem wniosku bez rozpoznania stanowi efekt nieuzupełnienia wspomnianych braków przez skarżącą, która mimo otrzymania wyjaśnień i szczegółowych informacji nie dostarczyła dokumentacji pozwalającej na nadanie sprawie dalszego biegu i jej merytoryczne rozstrzygnięcie.
Pismem z 27 kwietnia 2026 r. strona zmodyfikowała skargę cofając wniosek o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, w kwocie 44.517,80 zł. Równocześnie podtrzymała skargę w pozostałym zakresie jak również jej uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.
Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. ONSAiWSA z 2020 r., nr 6 poz. 79).
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy).
W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie poboru wód podziemnych pochodzących z czwartorzędowego poziomu wodonośnego "[...]" składającego się ze studni nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dla zaopatrzenia w wodę miasta O.. W treści skargi strona zarzuciła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. bezczynność polegającą na braku wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia oraz na bezzasadnym pozostawieniu jej wniosku o wspomniane pozwolenie bez rozpoznania.
W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w świetle obecnie obowiązującego art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: Lex nr 2106651). W niniejszej sprawie skarżąca zachowała powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem złożyła ponaglenie skierowane do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie czyniąc to piśmie z 9 września 2025 r. Należy zatem przyjąć, że wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. Lex nr 2573182).
Zasadniczy zarzut, na którym została oparta skarga polega na kwestionowaniu zasadności pozostawienia wniosku strony o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania zamiast wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Organ prowadzący postępowanie uznał, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych swego wniosku, w tym przede wszystkim nie przedstawiła aktualnej i kompletnej dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody objętego wnioskowaną usługą wodną oraz ostatecznej decyzji zatwierdzającej tą dokumentację. W ocenie strony powyższe było bezpodstawne, jako że przedłożyła ona rzeczoną dokumentację sporządzoną w roku 1986 (i zatwierdzoną przez właściwy organ w roku 1987) wraz z szeregiem późniejszych aneksów, co było jej zdaniem wystarczającym uzupełnieniem wniosku, zaś organ administracji wodnej nie był uprawniony do podważania aktualności tej dokumentacji, do kwestionowania jej merytorycznej wartości dowodowej ani też do wzywania strony o przedstawienie decyzji zatwierdzającej ową dokumentację, gdyż akt ten nie został wymieniony w art. 407 ustawy - Prawo wodne wśród dokumentów, jakie powinny zostać złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne.
Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA 2014 nr 1, poz. 2), na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała ta nie oznacza, że pozostawienie podania bez rozpoznania stało się samoistnym przedmiotem zaskarżenia - jest ono kontrolowane w ramach rozpoznania skargi na bezczynność. W takiej zaś skardze, aby osiągnąć zamierzony skutek, trzeba wykazać, że błędna ocena organu co do istnienia braku formalnego podania lub co do jego skutecznego usunięcia doprowadziła do stanu mającego znamiona bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 powołanego Kodeksu (to jest nie załatwiono sprawy w terminie określonym w jego art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1).
Jest bowiem oczywiste, że do tak rozumianej bezczynności nie doszłoby, gdyby istniejący brak formalny nie został usunięty, gdyż w takiej sytuacji, wobec niekompletności wniosku termin określony w art. 35 wskazanego Kodeksu nawet nie rozpocząłby biegu (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1970/25, publ. Lex nr 4083713; por. też M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 476).
Wypada również zauważyć, że w świetle art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 64 § 2 powołanego Kodeksu, jeżeli podanie nie spełnia innych niż określone w jego art. 64 § 1 wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 wskazanego Kodeksu, co oznacza, że czynności wymienione w jego art. 64 § 2 (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (vide: wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2965/24 - publ.
CBOSA). Równocześnie jednak dostrzega się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 tego Kodeksu, a zatem czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek wymagań takich nie spełnia, ów termin należy liczyć od dnia usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 56/20, publ. Lex nr 3280368). Określenie w art. 61 § 3 powołanego Kodeksu, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji nie oznacza, że wszczęcie w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Innymi słowy, jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2024 r., II GSK 1332/12 - publ. CBOSA).
Nie przesądzając powyższego dylematu interpretacyjnego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Wypowiadający się w sprawie organ po otrzymaniu wniosku strony dokonywał bowiem czynności zmierzających do jego załatwienia, w tym kilkukrotnie wzywał ją do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego podania, wyznaczając stosowny termin oraz pozytywnie ustosunkowując się do prośby skarżącej o jego przedłużenie. Wbrew wywodom skargi wezwanie jej o przedstawienie aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia objętego wnioskowaną usługą wodną należy uznać za prawidłowe.
Wymaga bowiem podkreślenia, że w świetle art. 407 ust. 4 ustawy - Prawo wodne, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz na odwodnienie zakładu górniczego lub obiektu budowlanego dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, jeżeli jest wymagana. W przypadku wniosku strony należy zaaprobować stanowisko o tym, że dokumentacja taka była wymagana, gdyż konkluzja taka wynika w ocenie Sądu z treści art. 90 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w którym sformułowane zostały cele jej sporządzania. Przyjdzie zaakcentować, że stosownie do ustępu 1 powołanego przepisu, dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu: (1) ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych; (2) określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: (a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin, (b) wtłaczaniem wód do górotworu, (c) wykonywaniem odwodnień budowlanych otworami wiertniczymi, (d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, (e) podziemnym bezzbiornikowym magazynowaniem substancji lub podziemnym składowaniem odpadów, (f) składowaniem odpadów na powierzchni, (g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, (h) zakończeniem lub zmianą poziomu odwadniania likwidowanych zakładów górniczych, (i) podziemnym składowaniem dwutlenku węgla.
Ponadto, zgodnie z ustępem 2 wskazanej normy dokumentacja hydrogeologiczna, zależnie od celu jej sporządzenia, określa w szczególności: (1) budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru; (2) warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu; (3) informacje przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód; (4) możliwości poboru wód; (5) granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych oraz (6) przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja.
Jakkolwiek skarżony organ w skierowanym do strony wezwaniu nie powoływał się na cytowany wyżej art. 407 ust. 4 ustawy - Prawo wodne, lecz jedynie na ust. 2 tego przepisu, to jednak niniejszy błąd nie wywiera wpływu na wynik sprawy. Decydujące znaczenie ma bowiem to, że w świetle pierwszego z wymienionych unormowań, w przypadku wniosku o pozwolenie wodnoprawne dotyczące usługi wodnej polegającej na - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - poborze wody z ujęcia wód podziemnych, dołączenie doń dokumentacji hydrogeologicznej stanowi wymóg formalny. Skoro dokumentacja ta służy ustaleniu zasobów i właściwości wód podziemnych (art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze), a zarazem określa możliwości poboru wód (art. 90 ust. 2 pkt 4 tej ustawy), zasługuje na aprobatę pogląd, że jest ona tu wymagana w rozumieniu art. 407 ust. 4 ustawy - Prawo wodne. W tym kontekście pozostaje bez znaczenia, że dla studni [...] wchodzącej w skład owego ujęcia skarżący organ wydał pozwolenie wodnoprawne w roku 2019, skoro - jak strona sama wywodzi - dotyczyło ono wyłącznie tej jednej studni.
Za uwzględnieniem skargi nie mógł także przemawiać fakt wydania przez wspomniany organ decyzji o zatwierdzeniu oceny wodnoprawnej stanowiącej wstępną fazę ubiegania się o pozwolenia wodnoprawne. Zatwierdzenie takiej oceny nie jest bowiem jeszcze równoznaczne z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, a kryteria oceny wniosków w obu tych przypadkach nie są tożsame.
Chybiony jest również zarzut dotyczący bezpodstawnego kwestionowania przez organ opinii hydrogeologicznej z 1986 roku, którą strona - wraz z późniejszymi aneksami, przedkładała w toku postępowania. Abstrahując bowiem od daty sporządzenia tej dokumentacji, kluczowym argumentem, który uniemożliwiał uznanie jej za dostateczną był jej zakres, a mianowicie rozbieżności co do studni wchodzących w skład spornego ujęcia. Wskazana dokumentacja hydrogeologiczna, także z uwzględnieniem sporządzonych do niej aneksów nie korespondowała w tych ramach z wnioskiem skarżącej. W treści owego wniosku wymieniono bowiem studnię [...], co do której Spółka wymaganej dokumentacji w ogóle nie przedstawiła, a równocześnie przedłożona przez nią dokumentacja obejmowała szereg studni, których we wniosku nie wymieniono. W tym zaś stanie rzeczy już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że owa dokumentacja nie obrazuje stanu ujęcia wód podziemnych "[...]" w sposób adekwatny do zakresu złożonego wniosku, co powoduje, że nie umożliwiała miarodajnej oceny rzeczonego wniosku w kontekście realizacji celów określonych w cytowanym art. 90 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.
W konsekwencji, organ administracji wodnej, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dokonał tu merytorycznej oceny przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej ani nie kwestionował jej poprawności, lecz jedynie trafnie zwrócił uwagę, że nie jest ona wystarczająca z uwagi na jej zakres, który nie pokrywa się z zakresem złożonego wniosku o pozwolenie wodnoprawne. Z tego powodu należy przychylić się do stanowiska, że przedmiotowa opinia nie czyniła zadość wymogowi formalnemu wymienionemu w powołanym art. 407 ust. 4 ustawy - Prawo wodne.
Za chybioną należy również uznać argumentację strony o bezpodstawnym wezwaniu jej do przedłożenia decyzji zatwierdzającej aktualną dokumentację hydrogeologiczną. Jakkolwiek owa decyzja wydawana w trybie art. 93 ust. 2 w związku z art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie została wyartykułowana wprost wśród dokumentów, jakie powinny zostać złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne, to istnienie obowiązku jej przedłożenia należy rozpatrywać w ścisłym związku z obowiązkiem przedłożenia takiej opinii wynikającym z art. 407 ust. 4 ustawy - Prawo wodne.
Należy tu bowiem mieć w polu widzenia charakter prawny przedmiotowej decyzji polegający - co wynika expresis verbis z art. 93 ust. 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, na dokonaniu przez właściwy organ administracji geologicznej, autorytatywnej weryfikacji takiej dokumentacji pod kątem jej zgodności z wymogami prawa, a także zgodności z prawem, działań, które doprowadziły do jej powstania. Wskazany akt stanowi więc w istocie formę autoryzacji legalności opinii hydrogeologicznej i dlatego trzeba przyjąć, że w sytuacji, gdy prawo wymaga przedstawienia takiej dokumentacji wraz z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne, wówczas organ rozpatrujący ów wniosek jest uprawniony także do domagania się od strony przedstawienia decyzji, mocą której owa dokumentacja została zatwierdzona, gdyż ów akt pozostaje w niewątpliwym ścisłym związku z tą dokumentacją i stanowi jej oficjalną akceptację.
Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku o pozwolenie wodnoprawne w sposób wskazany w stosownym wezwaniu. Nie uczyniła tego pomimo faktu, iż wezwano ją o to już po raz drugi oraz mimo przedłużenia na jej prośbę wyznaczonego w tym celu terminu. W takich zaś warunkach wypowiadający się w sprawie organ prawidłowo zastosował art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pozostawiając jej wniosek bez rozpoznania. Wypada dodać, że wspomniany brak nie został usunięty przez Spółkę także po 25 maja 2025 r., czyli po dniu pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby również po tej dacie przedstawiła pełną, adekwatną do swojego wniosku dokumentację hydrogeologiczną ujęcia wód podziemnych, którego ów wniosek dotyczył.
Nie można przy tym zgodzić się z poglądem, jakoby czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznaczała, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmówił stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Jak zasygnalizowano wyżej, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające na celu usunięcie owych braków, wykluczających rozpatrzenie i załatwienie sprawy. W niniejszej sprawie organ administracji obowiązek ten spełnił.
Z kolei pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania oraz pouczenia i dlatego organ prowadzący postępowanie pozostaje w bezczynności tylko wówczas, gdy pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11 - publ. Lex nr 1125474). W warunkach niniejszej sprawy taki stan nie miał jednak miejsca, gdyż organ administracji wodnej prawidłowo wzywał stronę o uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego pouczając ją o konsekwencjach braku wykonania wezwania, a skoro ta owego braku nie usunęła, trafnie pozostawił jej wniosek bez rozpoznania, co z kolei powoduje, że nie można mu przypisać bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji.