Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 kwietnia 2026 r. T. C. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, powołując się m. in. na treść art. 35 § 1-3 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 960 z późn. zm., w skrócie: "p.w."), wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. (dalej: "Organ") w sprawie wszczęcia postępowania o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w związku z wykonywaniem robót budowlanych prowadzonych na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w B.. W uzasadnieniu skargi podał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2026 r., omyłkowo skierowanym do Starosty B. (przekazanym do Organu zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2026 r.), domagał się przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym na skutek budowy osiedla mieszkaniowego przez inwestora – P. s.c., na wymienionych powyżej działkach, położonych na zachód w stosunku do jego nieruchomości, tj. działkach o nr [...] i [...].
Według Skarżącego, inwestor jest w posiadaniu wielu decyzji Starosty B. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ich realizacja skutkuje zmianą stosunków wodnych oraz zalewaniem budynku i garażu Skarżącego od północnej części jego działki. Prowadzi to do przyspieszonego i nierównomiernego osiadania budynku i pęknięć tynków. W dalszej części skargi Skarżący opisał szereg nieścisłości, przekłamań stanu istniejącego i projektowanego oraz wad w zakresie projektowanych elementów osiedla, związanych z nie tylko z gospodarką odwodnieniową (działki nr [...], [...], [...] i [...]). Są to m.in. roboty budowlane polegające na: przemieszczaniu mas ziemnych, zasypaniu zagłębień terenu, utworzeniu skarpy po północnej stronie inwestycji i podwyższeniu terenu, co już powoduje powierzchniowy spływ wód opadowych z terenu osiedla na działki sąsiednie i przemieszczanie się mas wód opadowych wobec braku wykonania rowu melioracyjnego.
Dodatkowo, powołał się na braki, wady i niezgodności w trakcie prowadzonej inwestycji, takie jak: brak oceny stanu istniejącego uzbrojenia terenu (rów melioracyjny, sieć kanalizacji deszczowej), niezgodność istniejącego stanu warunków gruntowo - wodnych z warunkami określonymi w częściach opisowych dokumentacji projektowych, brak warunków technicznych na alternatywne odprowadzenie wód opadowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej lub rowu melioracyjnego, wzajemne niezgodności i braki w zakresie projektowanego zagospodarowania terenu w poszczególnych opracowaniach (rzędne bezwzględne poziomów w budynkach, tereny zielone, tereny biologicznie czynne), braki w zakresie projektowanego ukształtowania terenu na planach zagospodarowania terenu inwestycji (skarpy i związany z tym spływ wód powierzchniowych), brak zabezpieczeń przed napływem powierzchniowych wód opadowych z terenu inwestycji na tereny działek, na których zlokalizowany jest jego jednorodzinny budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą techniczną przy ulicy [...], brak właściwego rozpoznania infiltracji wód powierzchniowych do gruntu i w związku z tym zabezpieczeń przed podtopieniami związanymi z podnoszeniem się zwierciadła wód gruntowych, brak urządzeń oczyszczających wody opadowe spływające z terenu projektowanej drogi osiedlowej i na 90 miejsc postojowych dla samochodów, wadliwie przeprowadzone obliczenia wielkości spływu wód opadowych dla całego terenu inwestycji, brak decyzji pozwolenia wodnoprawnego związanego ze zmianą stosunków wodnych wód powierzchniowych, jak i wód gruntowych.
Skarżący wniósł w związku z przedstawionymi zarzutami o stwierdzenie bezczynności Organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem, zobowiązanie do załatwienia jego wniosku z dnia 12 lutego 2026 r. w określonym przez Sąd terminie, poprzez niezwłoczne wszczęcie postępowania i prowadzenia go z należytą starannością, w oparciu o opinię biegłego (art. 84 § k.pa.), przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Organ, pismem z dnia 16 marca 2026 r., nr [...], w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek Skarżącego z dnia 16 lutego 2026 r. do wykorzystania służbowego i rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB"). Zdaniem Organu, nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w trybie art. 234. ust. 3 p.w., bowiem sprawa dotyczy obecnie prowadzonej inwestycji budowlanej. Jednocześnie zawiadomił o powyższym fakcie Skarżącego (por. pismo z dnia 16 marca 2026 r., nr [...]).
W dniu 17 marca 2026 r. Skarżący wniósł ponaglenie, albowiem Organ nie wszczął postępowania administracyjnego i nie doprowadził do załatwienia jego wniosku, w trybie przepisów k.p.a., bądź też nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r., nr [...], uznało ponaglenie Skarżącego za nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i szczegółowo opisał wymianę korespondencji ze Skarżącym.
Skarżący pismem z dnia 26 czerwca 2026 r. uzupełnił zarzuty skargi. Poinformował, że złożył ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mimo to jego wnioskowi nie nadano biegu ani ze strony Organu ani też ze strony PINB, do którego został przekazany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.
Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia.
Ponaglenie w rozpatrywanej sprawie zostało złożone, dlatego skarga spełnia przewidziane prawem wymogi formalne i jest dopuszczalna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., bowiem jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.).
Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Nie ulega również wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (por. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). W doktrynie natomiast definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu.
W szczególny sposób bezczynność organu ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2087/16 stwierdzając, że w przypadku jej wystąpienia i skargi na to zachowanie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Zaakcentować należy, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, że w razie orzekania w kwestii bezczynności organu, celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w zacytowanym przepisie zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia, czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany i dopuszczalny sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (por. uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21; uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18).
Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.).
Nie mniej jednak dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego zapoznania się z treścią wniosku i ustalenia rzeczywistych intencji strony w kontekście konkretnego splotu okoliczności faktycznych i prawnych.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Skarżącego złożony w dniu 12 lutego 2026 r.
Analiza, opisanej w stanie faktycznym sekwencji zdarzeń wskazuje, że Organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie złożonego przez Skarżącego wniosku i prawidłowo stwierdził, że nie jest Organem właściwym do jego rozpatrzenia. Jednocześnie skutecznie zawiadomił o tym Skarżącego, o czym świadczy treść skargi, jak również pisma uzupełniającego skargę z dnia 26 czerwca 2026 r. (ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..
W tym miejscu należy zaznaczyć, że PINB realizuje obowiązki i kompetencje zawarte m. in. w art. 66 oraz art. 81 - 85a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 524).
Nadmienić przyjdzie, że o ile nastąpiło naruszenie stosunków wodnych i prowadzona budowa osiedla nie była zgodna z decyzjami wydanymi na jego budowę, to sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady wymagają dla zastosowania art. 234 p.w., a więc wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą.
Do ustalenia przesłanek uzasadniających zastosowanie ustawy Prawo wodne nie jest konieczna wiedza z zakresu budownictwa, gdyż przedmiotem postępowania nie jest ocena stanu technicznego obiektu budowlanego, lecz ustalenie czy właściciel nieruchomości naruszył stosunki wodne na określonym terenie i czy naruszenie to wywołało szkodę na gruntach sąsiednich. Szkodę taką można wywołać w budynkach zarówno w dobrym stanie technicznym jak i złym.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.