Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 marca 2026 r. B. G. (dalej: strona, skarżąca), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2026 r. dotyczącego legalności ujęcia wód podziemnych, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P..
Wniesiono m. in. o stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie go do załatwienia sprawy, poprzez rozpoznanie wniosku z dnia 12 lutego 2026 r. w określonym przez Sąd terminie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in. pomimo upływu ustawowego terminu organ nie podjął działań zmierzających do formalnego rozpoznania wniosku, w szczególności: nie wszczął postępowania administracyjnego; nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia; nie załatwił sprawy w żadnej przewidzianej prawem formie. W dniu 19 marca 2026 r. zostało wniesione ponaglenie, które nie doprowadziło do załatwienia sprawy. Przeprowadzenie kontroli nie zwalnia organu z obowiązku rozpoznania wniosku strony w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.
W uzasadnieniu podał m. in., że podjęto szereg czynności wyjaśniających. Opisano szczegółowo przebieg sprawy i wymianę korespondencji. Do opieszałości nie doszło. Po zakończeniu oględzin spisano protokół kontroli, który został podpisany przez wszystkich uczestniczących w czynnościach. Stwierdzono brak nieprawidłowości w zakresie kontroli. W obowiązującym porządku prawnym brak jest regulacji, które nakładałyby na organ obowiązek wszczynania postępowania administracyjnego, bądź wydawania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, w odniesieniu do zagadnień objętych kontrolą. Tym samym przeprowadzenie czynności kontrolnych nie stanowi naruszenia przepisów k.p.a. i nie może być utożsamiane z pominięciem jakiegokolwiek przewidzianego prawem trybu postępowania.
Skarżąca podtrzymała swą argumentację w korespondencji kierowanej w toku postępowania sądowego wskazując, że stanowisko organu jest wadliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone.
Skarga nie jest zasadna.
Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...).
Pojęcie »przewlekłości postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do bezczynności w powyższym rozumieniu.
Skarżąca pismem z dnia 17 grudnia 2025 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie kontroli ujęcia wód podziemnych w postaci studni o głębokości ok. 50 m zlokalizowanej na działkach [...] albo [...] w miejscowości P. Pismo to zostało przekazane według właściwości do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G..
Skarżąca także w dniu 12 lutego 2026 r. wystosowała do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności ujęcia wód podziemnych, zlokalizowanego na ww. nieruchomości(ach).
W dniu 17 lutego 2026 r. upoważnieni pracownicy RZGW w G. wykonali kontrolę gospodarowania wodami, podczas której przeprowadzono oględziny w terenie, które wykazały istnienie obudowanej studni na działce [...], służącej do zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...]. Czynności zostały potwierdzone protokołem, który został podpisany przez wszystkich uczestniczących w czynnościach, a pismem z dnia 27 lutego 2026 r. poinformowano osobę kontrolowaną o stwierdzeniu braku nieprawidłowości.
Zatem, po otrzymaniu przez organ zgłoszenia dotyczącego konieczności przeprowadzenia kontroli w związku z podejrzeniami zachodzących nieprawidłowości organ podjął czynności. Ich podstawą był art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 334 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 960 z późn. zm. – dalej: p.w.).
Zgodnie bowiem z art. 341 ust. 1 p.w. na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą:
- 1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne;
- 2) wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy;
- 3) wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony;
- 4) nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy.
Nadto, jeżeli w toku kontroli zostanie ustalone, że brak jest wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zakazać korzystania z wód. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 343 ust. 6 p.w.).
Skoro organ nie stwierdził nieprawidłowości, nie miał więc obowiązku wszczynania postępowania administracyjnego.
Dodatkowo, skarżąca nie wykazała interesu prawnego, by zostać uznaną za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wodnoprawnej, by jej indywidualny interes został naruszony. Posiadanie interesu faktycznego nie jest wystarczające.
W świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jednocześnie, zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
Z kolei w wyroku NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2318/13, zaznaczono, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.
Organ, skoro powziął informacje, że mogło dojść do złamania przepisów, przeprowadził kontrolę i z urzędu dokonał niezbędnych ustaleń. Tego rodzaju czynności, nawet jeśli były skutkiem sygnalizacji skarżącej, były prowadzone z urzędu. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, by miała interes prawny, by zainicjować jakiekolwiek postępowanie w trybie ustawy – Prawo wodne i by zostać uznaną za stronę takiego postępowania. Jej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 12 lutego 2026 r. jest bardzo ogólnikowy i wskazuje jedynie, że ustalenia dokonane przez organ będą miały znaczenie dla wykonywania jej prawa własności. Tymczasem z protokołu kontroli wynika, że studnia jest posadowiona od granicy działki w odległości ok. 7,6 m. Nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z jej wybudowaniem i użytkowaniem. Skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który realnie uzasadniałby wszczęcie postępowania i uznanie jej za stronę postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga – jako oczywiście nieuzasadniona – nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.