Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 marca 2026 r. S. S.A. z siedzibą w B. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 30 lipca 2025 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w ramach usług wodnych obejmujących odwadnianie zlikwidowanego zakładu górniczego oraz odprowadzanie ścieków do [...], wnosząc równocześnie o wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych udzielonych decyzjami Prezydenta Miasta B. z dnia 1 lutego 2016 r. oraz Prezydenta Miasta C. z dnia 3 marca 2006 r.
Wniesiono m. in. o:
- 1) wyznaczenie Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. miesięcznego terminu załatwienia sprawy;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podano m. in. wniosek został złożony 30 lipca 2025 r. Organ pismem z dnia 14 listopada 2025 r., doręczonym w dniu 20 listopada 2025, wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych, wyznaczając równocześnie siedmiodniowy termin uzupełnienia wniosku. Zakres wymaganych uzupełnień obejmował m. in. przedłożenie skorygowanego operatu wodnoprawnego. Dokumentacja ta została wykonana na zlecenie S. przez Główny Instytut Górnictwa. Spółka nie posiadała więc (i w dalszym ciągu nie posiada) praw do wprowadzania zmian w przedmiotowym operacie wodnoprawnym. Dlatego koniecznym było zwrócenie się do GIG o dokonanie stosownych korekt w sporządzonej dokumentacji. Z tego też powodu w chwili otrzymania pisma wzywającego do uzupełnień było wiadomym, iż wyznaczony termin nie będzie możliwy do dochowania. Spółka zwróciła się więc o jego wydłużenie. Organ nie przychylił się do prośby.
Jednocześnie pismem z dnia 22 grudnia 2025 r. poinformował o pozostawieniu wniosku z dnia 30 lipca 2025 r. bez rozpoznania ze względu na jego nieuzupełnienie. Strona złożyła ponaglenie. Organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego załatwiającego wniosek co do istoty. Sugerowanie przez organ, aby złożyć ponowny wniosek, jest w realiach niniejszej sprawy próbą obarczenia spółki Skarbu Państwa konsekwencjami opieszałości w załatwianiu spraw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.
W uzasadnieniu podał m. in., że podjęto szereg czynności wyjaśniających. Opisano szczegółowo przebieg sprawy i wymianę korespondencji. Do opieszałości nie doszło. Organ, działając w zgodzie z przepisami, wezwał spółkę do uzupełnienia braków jednak poprawna dokumentacja w wyznaczonym terminie nie została złożona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone.
Skarga jest zasadna.
Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...).
Pojęcie »przewlekłości postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności w powyższym rozumieniu.
Z orzecznictwa sądowego wynika, że organ, który wadliwie stosuje art. 64 § 2 k.p.a., mimo, że nie zaistniały ku temu przesłanki, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego w świetle ogólnych uregulowań k.p.a. powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Co do zasady jednak "Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.). Ta ostatnia zasada ma zastosowanie również wtedy, kiedy przepisy szczególne przewidują inne, dłuższe terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.).
Wobec przedsiębiorców zastosowanie znajdą także przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1480 z późn. zm. – dalej: PP). Jej art. 27 stanowi, że "Organy działają w sprawach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ich załatwienia." Opóźnienia w załatwianiu tego rodzaju spraw mogą bowiem prowadzić do strat majątkowych, niekorzystnych zarówno z punktu widzenia samego przedsiębiorcy, jak i zatrudnionych tam pracowników.
Nadto, organ nie może żądać ani uzależniać swojego rozstrzygnięcia od przedłożenia dokumentów w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów prawa (art. 29 PP). Żądanie takie powinno zatem zostać wykazane powołaniem podstawy prawnej.
Organ, wyznaczając przedsiębiorcy termin na dokonanie określonej czynności, uwzględnia czas niezbędny do jej wykonania, ważny interes publiczny oraz słuszny interes tego przedsiębiorcy. Jest to tzw. zasada rozsądnych terminów, uregulowana w art. 30 PP.
Tymczasem na uzupełnienie wielu braków organ wyznaczył spółce jedynie termin siedmiodniowy, który nie może być uznany za "rozsądny". Skoro spółka w dołączonej dokumentacji wykorzystała m. in. opracowanie innego podmiotu, to oznacza, że musiała mieć czas, by ów podmiot naniósł stosowne poprawki. Poniosła zatem negatywne konsekwencje błędów organu, który nie dość, że sam znaczenie zwlekał z wezwaniem do uzupełnienia braków (od daty złożenia wniosku), to jeszcze wyznaczył całkowicie nierozsądny termin na uzupełnienie braków.
Wezwanie do uzupełnienia braków zostało doręczone spółce 20 listopada 2025 r. Spółka w terminie uzupełnienia braków informowała organ o braku możliwości jego dotrzymania i o wyznaczenie nowego terminu do 22 grudnia 2025 r. Organ jednak pismem z dnia 1 grudnia 2025 r. wadliwie (w świetle powyższych okoliczności) poinformował o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.
Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że pewne czynności zostały podjęte, a czas opieszałości do daty złożenia skargi nie był szczególnie odległy. Nie była to także sprawa, która mogła być załatwiona od razu. Sprawy tego typu są skomplikowane, co oczywiście samej opieszałości nie usprawiedliwia, ale wpływa na jej ocenę.
Sąd zobowiązał organ w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem stosownego aktu załatwiającego wniosek. Będzie to czas adekwatny do możliwości organu i uwzględniający prawa strony.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.