Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 lutego 2026 r. obecnie skarżący S.S. (obywatel Ukrainy) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 31 maja 2023 r. zwrócił się do organu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei w dniu 19 grudnia 2024 r. pobrano od niego odciski linii papilarnych. Zaznaczył, że pomimo upływu ponad 2 lat od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie. Podkreślił, że pismami z dnia 31 lipca 2025 r. oraz z 11 i 12 sierpnia 2025 r. wniósł o przyśpieszenie postępowania, a w dniu 13 grudnia 2025 r. złożył wniosek o zwrot dokumentacji medycznej. Skarżący wyraził świadomość istnienia szczególnych regulacji prawnych dotyczących czasowego wstrzymania biegu terminów w sprawach cudzoziemców. W jego ocenie nie zwalniają one jednak organu z obowiązku reagowania na pisma strony, udzielenia odpowiedzi oraz rozpoznawania wniosków o charakterze humanitarnym (tu powołał się na stan zdrowia matki), zwłaszcza gdy zostały należycie udokumentowane. Nadmienił, że tak długi czas rozpoznawania wniosku skutkuje istotnymi ograniczeniami w funkcjonowaniu jego rodziny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, przyznając, że w dniu 31 maja 2023 r. został złożony wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w dniu 16 grudnia 2025 r. wpłynęło ponaglenie, które w oparciu o art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r., poz. 1079), zwanej dalej u.o.c., i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337), zwanej dalej specustawą, nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia.
Dalej organ wyjaśnił, że art. 112a u.o.c. reguluje termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże na mocy art. 100d specustawy, bieg terminów na załatwienie tego rodzaju spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności. W takiej sytuacji, zdaniem organu, zarzuty skargi są bezzasadne. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał również wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w dniu 16 grudnia 2025 r. Skarga jest zatem dopuszczalna.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej, na mocy art. 36 § 1 k.p.a., obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a.
Należy również wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12; z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). Przewlekłością postępowania będzie również podejmowanie przez organ czynności w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub czynności niemających na celu wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności.
Wyjaśnić też przyjdzie, że w sprawach ze skarg na bezczynność wojewodów w przedmiocie zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców, stanowisko sądów administracyjnych w ostatnim czasie stało się jednolite i ugruntowane, a skład obecnie rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela.
W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny odmawiał zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (obecnie: do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty.
Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21).
Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. NSA wskazał ponadto, że niezgodność art. 100d specustawy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.
Powyższe stanowisko zachowuje swoją aktualność, a nawet staje się bardziej doniosłe, na gruncie obecnie obowiązującego brzmienia art. 100d specustawy, zmienionego ostatnio przez art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r., poz. 203), z mocą od 5 marca 2026 r.
W świetle powyższego stanowiska należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (31 maja 2023 r.) oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 112a ust. 1 u.o.c., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem na dzień złożenia skargi, termin na załatwienie sprawy niewątpliwie już upłynął.
Jednocześnie wskazać przyjdzie, że również na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).
Mając na uwadze przyczyny, dla których uwzględniona została skarga, Sąd uznał, że zaistniała podstawa do zakwalifikowania stwierdzonej bezczynności jako rażąco naruszającej prawo (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 sentencji. W tym kontekście wyjaśnić przyjdzie, że rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być sprzeczne z porządkiem prawnym i pozbawione racjonalnego, odpowiadającemu prawu uzasadnienia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13). Taka sytuacja zaistniała w stanie faktycznym niniejszej sprawy, albowiem od dnia złożenia wniosku do dnia wydania wyroku upłynęły ponad 3 lata.
O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.
Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania należy wskazać, że orzeczenie o bezczynności organu powoduje, że brak jest podstaw do jednoczesnego orzekania o przewlekłości postępowania. Jak już wyżej wskazano, pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja taka nie wystąpiła. Z tego względu skarga w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania podlegała oddaleniu. O powyższym orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl